Заседание № 178
01.07.2014
Вопрос:
О проекте постановления Государственной Думы № 548238-6 "О подготовке Отчёта о состоянии российского законодательства в 2014 году".
Стадия рассмотрения:
Фрагмент стенограммы:
Строки с 2598 по 2974 из 11639
4-й вопрос, проект постановления Государственной Думы "О подготовке Отчёта о
состоянии российского законодательства в 2014 году".
Коллеги, по порядку рассмотрения этого вопроса нет замечаний?
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Огласить? Я думал, у всех на руках. Доклад Владимира
Николаевича Плигина - до семи минут, доклад члена научного совета по
правотворчеству - до пяти минут, по одному вопросу от фракции и
заключительное слово Владимира Николаевича Плигина. Принимается? Спасибо.
Владимир Николаевич Плигин.
ПЛИГИН В. Н., председатель Комитета Государственной Думы по конституционному
законодательству и государственному строительству, фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги! Парламент России в 2013 году,
в год 20-летия российской Конституции, обратился к идее проведения анализа
законодательства Российской Федерации с целью определения тенденций его
развития и выявления проблемных направлений правового регулирования в
различных сферах общественной деятельности. При всей критичности анализа
законодательства за двадцатилетний период можно с уверенностью утверждать,
что правовая система новой России состоялась, приняты и действуют
соответствующие кодексы и базовые федеральные законы.
Сегодня специфика развития законодательства состоит в том, что
разрабатываются и принимаются новые законы системообразующего характера, это
касается прежде всего формирования новых массивов законодательства в
различных сферах правового регулирования - образования, энергетики, культуры
и других. Перед нами встаёт задача модернизации законодательства, что
предполагает композицию базовых отраслей и новых отношений, претендующих на
самостоятельное регулирование. При этом процесс модернизации не может
преследовать цель изменения ценностей, закреплённых действующей Конституцией.
Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Сергей Евгеньевич
Нарышкин в статье "Конституция как идея" отмечал: рядом участников
общественных процессов "фактически игнорируются ценности действующей
Конституции, а в лозунгах порой намеренно забываются её фундаментальные
положения, такие как защита прав верующих, равенство граждан вне зависимости
от их убеждений и принадлежности к какой-либо социальной группе. Под разными
соусами ставятся под сомнение свобода экономической деятельности,
незыблемость права собственности и другие ценности".
Процесс модернизации предполагает более полную реализацию принципов,
выявление присущих новым отраслям особенностей, обеспечение эффективными
решениями вновь возникающих проблем, обогащение методов правового
регулирования, комплексное их использование, научное соотнесение с предметом
регулирования. Для этого образован, в частности, Научный совет по
правотворчеству при Председателе Государственной Думы, члены которого любезно
согласились сегодня здесь у нас присутствовать. К числу проблем, выявленных
по результатам анализа российского законодательства, проведённого нами в 2013
году, относится наличие признаков противоречивости правового регулирования,
невысокая общественная значимость предметов регулирования отдельных
федеральных законов, мелкотемье и, как следствие, в ряде случаев избыточность
нормативного вмешательства государства в общественные отношения.
Наибольшим приоритетом в этой связи обладает организация работы по подготовке
новых редакций комплексных законодательных актов. Кодификация действующего
законодательства - это всегда не только юридико-техническая, но и прежде
всего общественно-политическая задача. Важно понимать степень публичного
резонанса, готовность общества, государства, должностных лиц к восприятию и
обсуждению принципиально иных системных правовых решений, нежели тех, что
содержатся в действующем законодательстве.
По результатам проведённой аналитической работы в ходе подготовки Отчёта о
состоянии российского законодательства в прошлом году был сделан ряд
резюмирующих выводов, которые не получили достаточного практического
воплощения в законодательной деятельности Государственной Думы. В этой связи
полагаю возможным частично их перечислить.
Первое - оптимизация законодательного процесса. Продолжает иметь место
проблема рассмотрения и принятия законопроектов в предельно сжатые сроки. Как
правило, такая ситуация обусловлена необходимостью решения тактических задач.
В ряде случаев это приводит к плохо проработанным законодательным решениям,
которые деформируют правовую систему, снижают эффективность правового
регулирования и подрывают уважение к законам и к тем, кто их принимает.
Главная проблема состоит в том, что законодательство перестаёт играть
по-настоящему регулирующую роль, участники общественных отношений не успевают
его воспринять, а зачастую просто понять, внедрить в практику. Атрофируется
ощущение значимости регулирующего воздействия, наказание за несоблюдение
законов воспринимается как неоправданное, несправедливое, а в конечном итоге
возникает недоверие к базовым институтам.
Второе - экспертно-аналитическая оценка законопроектов. Первые значимые шаги
уже сделаны, я упоминал о создании Научного совета по правотворчеству при
Председателе Государственной Думы.
Третье - модернизация опыта пакетного принятия поправок. Полагаем, что
необходимо определить круг нормативных актов, поправки к которым должны
приниматься исключительно в пакетном режиме, не чаще чем один раз в сессию.
Уважаемые коллеги, в настоящее время фиксируется рост числа законодательных
инициатив, вследствие чего, я полагаю, наблюдается психологический феномен,
когда создаётся иллюзия, что федеральными законами можно регулировать все
общественные отношения, при этом исключается роль обычая, простого договора
или, к примеру, постановления. Такая ситуация создаёт ощущение излишнего
регулирования, неоправданной детализации нормативного правового акта, что
неизбежно приводит к девальвации смыслового содержания действующей нормы,
девальвации понятия "федеральный закон".
Полагаю, является очевидным, что одним из слагаемых понятия
"государственность" является не только историческая, культурная и
национальная идентичность, но и стабильное законодательство. Думаю, что
наряду с вопросами безопасности оно должно составлять важнейшую ценность,
способствующую обеспечению защищённости граждан, экономическому росту и
инвестиционной привлекательности нашей страны. В правовом государстве именно
понятное, достаточное законодательство, опирающееся на базовые
конституционные ценности, образующее стабильную правовую систему, гарантирует
предсказуемость будущего, и прежде всего осуществимость планов наших граждан.
Уважаемые коллеги, вашему вниманию предложен проект постановления "О
подготовке Отчёта о состоянии российского законодательства в 2014 году". Я не
буду останавливаться на его положениях, единственное, хотел бы обратить
внимание на то, что мы предлагаем провести торжественное заседание палат
Федерального Собрания, чтобы обсудить проект отчёта, до 9 декабря 2014 года.
Предлагаем поддержать эту идею. Проект постановления имеется.
И последнее. Несомненно, что важнейшим аспектом... (Микрофон отключён.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Добавьте полминуты.
ПЛИГИН В. Н. Спасибо Владимиру Вольфовичу за экономию времени.
Полагаю, что важнейшим аспектом, несомненно, является стабильная, плановая
законодательная работа, и поэтому нам нужно изменить своё отношение к плану
законодательной работы и на осеннюю сессию, и на дальнейшую перспективу.
Спасибо большое за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Владимир Николаевич.
Приглашаю на трибуну Юрия Александровича Тихомирова, члена Научного совета по
правотворчеству при Председателе Государственной Думы.
Пожалуйста.
ТИХОМИРОВ Ю. А., член Научного совета по правотворчеству при Председателе
Государственной Думы.
Уважаемый Председатель Государственной Думы, уважаемые депутаты! Экспертное
сообщество заинтересованно следит за развитием законодательного
регулирования, очень активно включается в эту работу, но нам кажется, что с
точки зрения объективной истины есть потребность найти новые ресурсы. О чём
идёт речь? Научно-аналитическое обеспечение законодательной работы,
естественно, представлено какими-то результатами, институт законодательства
готовит научные концепции, но всё-таки, скажем откровенно, при подготовке
сложнейших законов нам не хватает иногда информации, которая позволяла бы
оценить соотносимость методов публичного регулирования и частного
регулирования, отсюда иногда бывают неожиданные рокировки, которые создают
трудности.
Находим ли мы верное соотношение между нормами в законах, притом что, с одной
стороны, они грешат чрезмерными санкциями, с другой - отсутствием стимулов и
поощрений, которые сейчас, как мне кажется, могут иметь иногда больший
эффект? Соблюдаем ли мы принцип системности, когда, скажем, экономический
рост планируется как бы сам по себе в известных программах, а проблема
занятости приобретает, так сказать, несколько деформированный характер? Здесь
трудовое законодательство могло бы быть плотнее связано с гражданским
законодательством и с экономическими законами.
Вот такие недостатки побуждают нас находить ресурсы для усиления
научно-аналитического обеспечения законопроектной работы, ведь закон,
уважаемые коллеги, беззащитен, это как бегун, который выходит на дистанцию
марафона, старт начинается бурно, но мы не знаем, когда этот бегун прорвёт
финишную ленточку, поэтому ему нужно помогать, нужны наши усилия. И здесь мы
видим несколько задач, решение которых может быть возложено на Научный совет
по правотворчеству, научные центры и иных наших партнёров в законотворческой
работе.
Кроме научных концепций, коллеги, нам нужна более полная информация о том,
что происходит в стране в сферах возможного регулирования: экономическая
информация - да, политологическая - да, социологическая - да, психологическая
информация. Недавно Институт психологии провёл серьёзные исследования на
тему, что раздражает россиян, какое отношение у них к законодательству,
почему такое отчуждение от законов. Полнота информации - важнейшее условие
для аналитики.
Ещё один важный элемент - это стремление отойти от текущих планов, которыми
мы так гордимся. Что такое "назывной" закон, который, предположим, ещё только
в марте будет принят или в апреле? Здесь ведь важны регуляторы, это как
клавиатура рояля. Ну нет у нас прогнозных разработок в целях развития
законодательства! Недавно принят и скоро вступает в силу закон "О
стратегическом планировании..." - вот там есть хорошие нормы о
прогнозировании, о юридических прогнозах повестки дня.
Коллеги, мы романтики, мы никогда не предвидим риски в связи с подготовкой и
принятием законов, а риски возникают всегда: есть привычные, как тень наша,
есть риски, которые ожидаются, но их можно предотвратить, есть риски по
формуле форс-мажора, но в любом случае диагностика рисков должна быть
элементом нашей проектной работы, и эта задача очень существенна.
Я бы отметил, наконец, ещё и то, что нам пока не удалось найти пружину вот
этой коррелятивной зависимости: я принимаю закон (простите, это
метафорическое, конечно, сравнение), но как он повлияет на конечный результат
- экономический, социальный, политический? Вот эта составляющая часть пока не
ясна. Благодаря моей иллюзии законотворца - я себе это так представляю - у
меня создаётся впечатление такое, что всё хорошее, что происходит, -
результат моей проектной работы. Увы, вектор отклонения, так сказать, очень
сильный, иногда достигает 50-80 процентов, поэтому проблема изучения того,
как закон влияет на конечные экономические, социальные и политические
результаты, которые планирует страна, очень существенна. Можем ли мы
предвидеть последствия действия закона? Это почти загадка, эта сложнейшая
теорема доступна, может быть, лишь будущему лауреату Нобелевской премии.
Мне кажется, что вот это всё в комплексе - задачка очень сложная,
научно-аналитическая, и эксперты, которых в стране немало, - тут и
экономисты, и политологи, и юристы - могут и должны приложить свои усилия в
этой сфере. И конечно, научный совет, созданный при Председателе
Государственной Думы, может развернуть работу, неторопливую, с разумным
подходом. Уважаемые коллеги, мы много делаем, много бегаем, но мало думаем,
потому что времени нет, и мне кажется, что научный совет это может исправить.
Отчёт, который предполагается готовить, - это взвешенная, самокритичная
оценка, которую законодатели и эксперты должны дать своей работе, и тогда,
мне кажется, наша жизнь позволит сказать, что закон - это не просто текст и
не просто лист, это не книга, которую никто не читает, закон - это наилучшая
формула жизнедеятельности.
Спасибо за внимание. (Аплодисменты.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Юрий Александрович.
Пожалуйста, вопросы Владимиру Николаевичу Плигину.
Сергей Николаевич Решульский.
РЕШУЛЬСКИЙ С. Н., фракция КПРФ.
Я свой вопрос начну с повторения того, что предыдущий оратор сказал: "Мы
много бегаем, но мало думаем". Это действительно так. Говорят, дурная голова
ногам покоя не даёт, вот и мы это делаем, даже по сегодняшней повестке это
видно.
Вопрос у меня простой. Наверное, подготовка этого отчёта вызвана во многом
той противоречивостью и мелкотемьем, о которых говорил Владимир Николаевич,
больше того, допустимостью толкования наших законов, любого положения закона
так, как кому на душу легло. Вот, пожалуйста, пример из этого проекта
постановления. Я прошу, Владимир Николаевич, объясните нам 2-й пункт
постановляющей части этого проекта постановления: "Признать целесообразным
обсудить проект Отчёта на торжественном заседании палат..." и так далее.
Что значит обсудить? То ли мы будем заслушивать доклад, который кто-то
прочитает, потом будем задавать вопросы, потом - выступления от фракций, и
каждый ли депутат будет иметь право выступить?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Владимир Николаевич Плигин.
ПЛИГИН В. Н. Уважаемый Сергей Николаевич, уважаемые коллеги! Несомненно, что
при обсуждении отчёта предполагаются и обобщённое выступление, и выступления
представителей фракций в Государственной Думе с изложением их позиций,
которые касаются отчёта. Временные параметры заседания и порядок проведения
заседания - это тема отдельного обсуждения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Сергей Владимирович Иванов.
ИВАНОВ С. В. Спасибо, Сергей Евгеньевич.
Уважаемый Владимир Николаевич, в своём выступлении вы сказали (дословно), что
правовая система России состоялась. Вы знаете, ещё классики подметили, что
она состоялась и что её состояние таково, что строгость российских законов, к
сожалению, смягчается необязательностью их исполнения. В связи с этим у меня
вопрос: скажите, пожалуйста, как этот отчёт поможет сделать так, чтобы законы
в России исполнялись, а не применялись, как это происходит сейчас?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Владимир Николаевич Плигин.
ПЛИГИН В. Н. Уважаемый Сергей Владимирович, первое, если позволите:
повторение нами достаточно часто негативных пословиц имеет самостоятельное
значение, и очень часто повторение негативных пословиц не отражает
действительной сути происходящих процессов. В этой части я присоединяюсь к
словам Владимира Вольфовича: больше, пожалуйста, оптимизма!
Второй момент. Отчёт предыдущий и проект отчёта следующего содержат очень
точные, выверенные предложения по совершенствованию законодательного
процесса, по соотношению законодательного процесса и правоприменительной
практики, и в этой части отчёт несомненно играет положительную роль и в плане
предотвращения негативных тенденций, которые имеют место в правоприменении, и
в плане формирования нашей практики с учётом того, о чём говорил Юрий
Александрович Тихомиров, известнейший юрист, - чтобы формируемые нормы
создавали действительно разумную, предсказуемую базу для развития
общественных отношений.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Владимир Абдуалиевич Васильев.
ВАСИЛЬЕВ В. А., заместитель Председателя Государственной Думы, руководитель
фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый Владимир Николаевич, вы сегодня отмечали, что большое количество
точечных изменений вносится в кодексы, - это и Кодекс об административных
правонарушениях, и Гражданский кодекс, и Уголовный кодекс, и
Уголовно-процессуальный, и вы говорили о том, что в сумме очень серьёзные
изменения получаются. В связи с этим возникает вопрос: когда же мы можем
кодифицировать, с учётом тех новелл, которые были введены, эти важные
законодательные акты, которые являются основополагающими в нашей работе и в
жизни граждан? Каково ваше мнение: как скоро можно будет приступить к этой
работе?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Владимир Николаевич Плигин.
ПЛИГИН В. Н. Уважаемый Владимир Абдуалиевич, уважаемые коллеги! Вы затронули
в своём вопросе действительно важнейший аспект - необходимость и
целесообразность подготовки новых редакций важнейших кодексов: КоАП,
Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс. Действительно, изменения,
вносимые в эти кодексы, исчисляются сотнями поправок, и они в ряде случаев на
самом деле противоречивы, а иногда роль институтов, которые создавались в
результате этих изменений, оказывалась прямо противоположной тому, что было
задумано, как, например, получилось с институтом соглашения о сотрудничестве
со следствием или с упрощённой формой судопроизводства, можно приводить и
многие другие примеры. В связи с этим полагаю, что нужно будет
методологически выработать систему подготовки новых редакций кодексов, чтобы
не менялась их суть, может быть, создать в этих целях рабочие группы - либо в
действующих уже в настоящее время правовых институтах, либо образовать
специальные рабочие группы в Государственной Думе. Считаю, что до конца
работы настоящего созыва Государственной Думы новые редакции кодексов, как
минимум КоАП и, видимо, Уголовного кодекса, должны быть приняты.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Елена Борисовна Мизулина.
МИЗУЛИНА Е. Б., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам семьи,
женщин и детей, фракция "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ".
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемый Владимир Николаевич! Мне кажется очень
странным подбор актуальных направлений для этого отчёта, хотя сам отчёт,
сразу скажу, это работа над ошибками законодателей. Это правильно, мы должны
оборачиваться, смотреть, что сделано, достигнуты ли те цели, которые
закладывались при принятии закона, чтобы исключить на будущее возможные
ошибки. Но меня удивило, что нет раздела о семейном законодательстве. Для
сведения коллег: я возглавляю рабочую группу при координационном совете при
президенте, которая подготовила концепцию совершенствования семейного
законодательства. Этим нынешний созыв Думы два года практически занимается,
но нужен системный подход. Я могу предоставить материалы депутатам. Президент
Российской Федерации поддержал идею о необходимости концептуального
совершенствования семейного законодательства, внесения поправок в Семейный
кодекс. Нет у вас раздела о семейном законодательстве, зато выделено
законодательство об опеке и попечительстве, но это же не отраслевое
законодательство: опека и попечительство над детьми и опека и попечительство
над взрослыми - это совершенно разные... (Микрофон отключён.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Елена Борисовна, ещё полминуты вам, вопрос задавайте,
пожалуйста.
МИЗУЛИНА Е. Б. Вопрос следующий: почему включено законодательство об опеке и
попечительстве в таком виде? Применительно к несовершеннолетним - да, это
нужно, но это часть семейного законодательства, а применительно к взрослым -
казалось бы, это сейчас не актуально.
Мы обещаем к концу года подготовить законопроект, который предусматривает
комплексные поправки в Семейный кодекс. Кстати, представители двадцати пяти
регионов входят в рабочую группу.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Владимир Николаевич Плигин.
ПЛИГИН В. Н. Уважаемая Елена Борисовна, в зале роздана ваша поправка к
проекту постановления, которая отражает суть вашего вопроса, и я считаю, что
эта поправка должна быть принята.
Что касается выделения опеки и попечительства над несовершеннолетними - вы
представляете актуальность этой темы, необходимость концентрации усилий
общества с целью развития института опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних, поэтому ваша поправка будет принята. Институт опеки
частично будет включён в ту работу, которой вы будете заниматься.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Владимир Николаевич, вы будете ещё раз выступать? Нет.
Выносим проект постановления на "час голосования".
Фрагмент стенограммы:
Строки с 8138 по 8217 из 11639
4-й пункт, проект постановления Государственной Думы "О подготовке Отчёта о
состоянии российского законодательства в 2014 году". У нас есть две поправки,
поэтому ставлю на голосование: принять проект постановления за основу.
Включите режим голосования.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (17 час. 01 мин. 45 сек.)
Проголосовало за 434 чел.96,4 %
Проголосовало против 0 чел.0,0 %
Воздержалось 0 чел.0,0 %
Голосовало 434 чел.
Не голосовало 16 чел.3,6 %
Результат: принято
Принимается за основу.
Теперь поправки.
Дмитрию Фёдоровичу Вяткину включите микрофон.
ВЯТКИН Д. Ф. Уважаемый Иван Иванович, уважаемые коллеги, к проекту
постановления поступило две поправки: одна - Елены Борисовны Мизулиной,
другая - Владимира Николаевича Плигина. Мы обе поправки рекомендуем к
принятию. О своей поправке Елена Борисовна фактически уже говорила, когда
задавала вопрос, а поправка Владимира Николаевича Плигина носит
редакционно-уточняющий характер. Просим поддержать обе поправки к проекту
постановления.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Коллеги, можно голосовать поправки?
Ставлю первой на голосование поправку Елены Борисовны Мизулиной.
Прошу включить режим голосования.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (17 час. 02 мин. 47 сек.)
Проголосовало за 374 чел.83,1 %
Проголосовало против 0 чел.0,0 %
Воздержалось 0 чел.0,0 %
Голосовало 374 чел.
Не голосовало 76 чел.16,9 %
Результат: принято
Принимается поправка.
И ставлю на голосование поправку Владимира Николаевича Плигина.
Включите режим голосования.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (17 час. 03 мин. 12 сек.)
Проголосовало за 433 чел.96,2 %
Проголосовало против 1 чел.0,2 %
Воздержалось 0 чел.0,0 %
Голосовало 434 чел.
Не голосовало 16 чел.3,6 %
Результат: принято
Принимается.
Ставлю на голосование проект постановления в целом.
Включите режим голосования.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (17 час. 03 мин. 36 сек.)
Проголосовало за 425 чел.94,4 %
Проголосовало против 0 чел.0,0 %
Воздержалось 0 чел.0,0 %
Голосовало 425 чел.
Не голосовало 25 чел.5,6 %
Результат: принято
Принимается постановление.