Заседание № 283
22.09.1999
Вопрос:
О проекте закона Российской Федерации "О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 3700 по 4118 из 7663
Так, уважаемые депутаты, переходим к последней конституционной поправке.
По ведению - депутат Костерин, пожалуйста.
Кстати, список бы посмотреть голосования. У кого есть?
КОСТЕРИН Е.А., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
Геннадий Николаевич, при голосовании по закону о парламентском расследовании
я находился в зале, нажимал несколько раз на карточку - не сработало. Сейчас
посмотрел распечатку - там значится, что не голосовал. Я просил бы внести в
протокол и...
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Хорошо.
Проверьте, пожалуйста, пульт.
Я попрошу секретариат дать мне список по этим голосованиям по поправкам.
Так, уважаемые депутаты, переходим к обсуждению пункта 13. Докладчик -
Владимир Михайлович Платонов. Закон представлен членами Совета Федерации,
заместителем Председателя Совета Федерации. Я вас прошу никуда не
расходиться. Это последний из конституционных законов.
Пожалуйста.
ПЛАТОНОВ В.М., член Совета Федерации.
Уважаемые коллеги, я присоединяюсь к просьбе Председателя и прошу не покидать
зал.
Уважаемые коллеги, в этой аудитории нет необходимости рассказывать о том, что
такое орган прокуратуры, всем приходилось сталкиваться с этим органом власти.
Но я прошу отнестись к нему, не руководствуясь личными эмоциями и
воспоминаниями, а именно как к органу власти, который был создан указом Петра
еще как "око государево". "Око государево", по глубокому убеждению
инициаторов этой законодательной инициативы, должно быть зрячим.
Мы говорим о четырех поправках, которые необходимо внести в Конституцию.
Первая и вторая поправки возвращают нас к той норме, которая существовала в
предыдущей Конституции, когда Генеральный прокурор обладал правом
законодательной инициативы. И второе - в настоящей Конституции, что я считаю
недопустимым, в раздел "Судебная власть" включены статьи, касающиеся
Генеральной прокуратуры. Это две ветви власти, они совершенно не могут быть
объединены одним понятием "судебная власть".
Третья и четвертая поправки направлены на то, чтобы привести Конституцию в
соответствие с теми нормами, которые уже сейчас есть. Я хочу сказать, что мы,
как законодатели, уже поддержали как бы третью и четвертую поправки. 23
декабря 1998 года Государственная Дума приняла закон, 27 января 1999 года
Совет Федерации его одобрил, и 10 февраля 1999 года закон об изменениях в
закон "О прокуратуре..." был подписан Президентом Российской Федерации.
Данным законом на прокуратуру Российской Федерации возложена новая функция -
функция осуществления надзора за соблюдением Конституции Российской
Федерации.
Так что в тех поправках, которые мы вносим, нет ничего неожиданного. Они
объяснимы, они важны, они очень нужны для нашего государства.
Есть ли возражения по данным поправкам? Да. Есть возражения со стороны
Президента, который пишет о том, что предложения Генеральной прокуратуры по
совершенствованию федерального законодательства могут быть реализованы через
субъекты права законодательной инициативы. Ну представьте себе такую
ситуацию. Генеральная прокуратура надзирает за законностью, которая
нарушается в том числе и субъектами права законодательной инициативы, и потом
Генеральный прокурор обращается к ним с просьбой: "Внесите, пожалуйста,
законодательную инициативу, с помощью которой я смогу вас лучше
контролировать". Я считаю, что это недопустимо.
Возражения Верховного Суда: попытки начать вносить изменения в Конституцию
накануне предстоящих выборов в Думу и в органы государственной власти могут
повлечь поспешные, не соответствующие концепции правового государства
решения. Но, уважаемые коллеги, если Верховный Суд ознакомится с законом о
порядке внесения изменений в Конституцию, они узнают, что процедура внесения
изменений в Конституцию длится не менее года. Год дается субъектам Федерации
для того, чтобы внимательно изучить поправки субъектов права законодательной
инициативы. И у нас есть уникальная возможность, приняв эти поправки данным
составом Государственной Думы, окончательно их рассматривать уже новым
составом Государственной Думы.
Далее. Кроме членов Совета Федерации (37 человек), эти поправки поддержаны
Правительством Российской Федерации и еще 27 субъектами права законодательной
инициативы.
Я доклад закончил, готов ответить на все ваши вопросы.
Председательствует Первый заместитель Председателя Государственной Думы
Б.Ю.Кузнецов
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Владимир Михайлович, пока пройдите в ложу. Сейчас
Анатолий Иванович выступит с содокладом, а потом вы оба, если будут вопросы,
ответите на них.
ПЛАТОНОВ В.М. Хорошо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Анатолий Иванович Лукьянов имеет слово для содоклада,
председатель комитета.
Пожалуйста.
ЛУКЬЯНОВ А.И. Уважаемые депутаты, мне поручено комитетом доложить вам
результаты обсуждения, которое состоялось на заседании комитета по этому
вопросу. Прежде всего мы исходили из того, какую роль играет прокуратура и
прокурорский надзор в нашей стране. Надо сказать, что если не укреплять эту
систему органов, которая пронизывает всю структуру государства, то мы придем
к развалу Федерации или по крайней мере будет упущена возможность укрепления
единства Российского государства.
Самое показательное, что практически в условиях любого кризиса - 1991 года,
1993 года и последующих лет - мы видели, что первой летит голова прокурора,
он уходит в отставку по мановению, так сказать, руки Президента. И только в
последнее время прокурор стал защищаться парламентом. Дело в том, что в
отличие от того, что говорилось по Правительству, прокурор не только
назначается, но и освобождается с согласия парламента, и здесь ничего
странного нет. С нашей точки зрения, это очень важный институт,
обеспечивающий соблюдение законности в стране. И в этом смысле законопроект
следует поддержать.
Мы исследовали этот вопрос с исторической точки зрения. Надо сказать, что при
разработке Конституции 1977 года он очень тщательно обсуждался. Говорили, что
прокурор должен соблюдать законы, действовать по всем направлениям для того,
чтобы закон точно и безусловно соблюдался, а не вносить изменения в
законодательство. Но тогда конституционная комиссия в результате длительного
всенародного обсуждения (оно шло четыре месяца) пришла к выводу: надо
предоставить Генеральному прокурору право законодательной инициативы по тем
вопросам, которые находятся в его ведении. Здесь сразу же возражают, говорят,
что его ведение слишком широкое, поэтому он фактически будет в любой сфере
вносить поправки, предлагать поправки в законодательство. Но такая же
формула, например, записана для высших судов, и ничего подобного не
происходит.
Мы тщательно проанализировали те замечания, которые были высказаны Верховным
Судом, Правительством и Президентом. Здесь особый случай. Дело в том, что
Правительство полностью поддержало эту поправку, а вот Президент не
поддержал, причем он сослался только на одну вещь: что у прокурора есть
возможность через другие субъекты права законодательной инициативы выступать
с законодательной инициативой об изменении тех или иных нормативных актов.
Как поступили субъекты Федерации, которым были направлены эти поправки? 39
субъектов (я несколько уточняю данные, которые здесь приводились) поддержали
внесение такой поправки в Конституцию. Четыре субъекта выступили против.
Все соображения очень тщательно обсуждались в комитете. Большинство членов
комитета (из 16 человек против голосовали только четыре члена комитета)
проголосовало за то, чтобы рекомендовать Государственной Думе принять данную
поправку к Конституции, которая дает возможность укрепить институт
прокурорского надзора.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Анатолий Иванович. Есть ли у депутатов вопросы
к докладчикам?
Депутат Лоторев Александр Николаевич. Говорите, к кому из докладчиков вопрос.
ЛОТОРЕВ А.Н. Уважаемый Анатолий Иванович, я очень внимательно слушал и
все-таки хотел бы еще раз для себя уточнить. Анатолий Иванович, все-таки по
какому кругу вопросов мы наделяем Генерального прокурора правом
законодательной инициативы? Либо по всем абсолютно вопросам в силу надзорной
функции Генеральной прокуратуры, либо только по сфере деятельности
прокуратуры непосредственно?
ЛУКЬЯНОВ А.И. Я сразу оговорил этот вопрос. Речь идет вот о чем. Если бы была
установлена просто законодательная инициатива прокуратуры, то, видимо, в
нашем комитете не нашлось бы людей, которые это поддержали. А взята формула,
которая имеется в Конституции по отношению к высшим судам, там говорится, что
они имеют право законодательной инициативы по вопросам своей деятельности. То
есть прокурор не свободен в выборе вопросов для изменения законодательства.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Нет больше вопросов? Спасибо. Переходим к обсуждению
законопроекта.
Полномочный представитель Президента, вам первое слово. Выступление не
состоится.
Представитель Правительства. Не желает выступить.
Фракция КПРФ. Я обязан пройти по процедуре. Есть желающие от фракции КПРФ
выступить по этому законопроекту? Считать выступление Лукьянова выступлением
от фракции, говорят депутаты. Фракция ЛДПР в зале отсутствует. От фракции
"НДР" кто желает выступить? Что? Нет.
От "ЯБЛОКА" - Мизулина Елена Борисовна, пожалуйста.
МИЗУЛИНА Е.Б. Уважаемый Борис Юрьевич, уважаемые депутаты! Наша фракция не
поддержит эту поправку к Конституции. Наши мотивы следующие. Первое. Да,
следует согласиться с Владимиром Михайловичем Платоновым: действительно,
прокуратура изначально рассматривалась как "око государево". Но пословица
есть: "Видит око, да зуб неймет". Потому она и "око", что сама участвовать в
процессе создания и исполнения законов она не должна, это контролирующий
орган. Как только мы предоставляем ей возможность еще и писать, и вносить
законопроекты, мы сразу делаем ее пристрастной. Вы только себе представьте.
По закону прокуратура должна следить за соблюдением Конституции и законов.
Будет ли это делать прокуратура, если есть законы ее и не ее? То есть
практически контролирующий орган одновременно становится участником
законодательной процедуры.
Второе. Расширение этих функций будет осуществляться в ущерб основным
функциям. Прокуратура создана изначально как орган обвинения, как орган
уголовного преследования. Наделяя ее очень сложными по содержанию функциями
(подготовка и внесение законопроектов, потом отстаивание этих законопроектов,
внесение поправок), мы практически основную ее функцию (обвинение, уголовное
преследование) как бы подавляем. То есть вы представляете, с какой мы
столкнемся ситуацией, если только эту поправку примем? Опять у прокуратуры ни
одно дело не завершено, ни одно обвинение не предъявлено по известным во всей
стране делам, публичным. Зато прокуратура нам будет говорить: а вы
посмотрите, сколько мы внесли законопроектов! То есть практически
предоставление этого полномочия создаст возможность прокуратуре оправдывать в
глазах общества свое бездействие по уголовным делам, свое бездействие в плане
уголовного преследования и обвинения по тем делам, которые интересуют все
общество.
Третье. Посмотрите, что мы с вами создаем. Как только прокуратура становится
равноправным субъектом права законодательной инициативы, так расширяется
бумажный поток. Вот Анатолий Иванович Лукьянов говорит: вопросы ведения...
Да, это все вопросы ведения. Практически любой законопроект может внести
Генпрокуратура, но ведь и Верховный Суд имеет такое право, Конституционный
Суд... Верно. Так вопрос-то стоит о том, чтобы и их лишить права
законодательной инициативы. Вы же, Анатолий Иванович, знаете, что у нас, как
ни в какой другой стране мира, гигантское количество лиц, которые могут
вносить законопроекты. И это нам создает громадную проблему. Вы посмотрите,
сколько бумаготворчества! Ведь что значит субъект права законодательной
инициативы? Мы же должны разослать все проекты законов, которые на первое
чтение выносим, после первого чтения поправки собрать. Гигантский бумажный
поток, который сегодня Думу захлестнул! Нужно ли это? Способствует ли это
законодательной деятельности? Нет. Я думаю, что это не так.
Мнение нашей фракции заключается в том, что не надо отрывать Генеральную
прокуратуру от ее основной функции, которую никто больше не выполняет в
обществе, - это уголовное преследование и обвинение.
Если мы с вами придем к той ситуации, когда Генеральная прокуратура будет
демонстрировать всему обществу блестящие, быстрые, оперативные, достоверные,
признаваемые судом результаты уголовного преследования, обвинения, может
быть, тогда мы и придем с вами к тому, чтобы расширить функции прокуратуры, в
том числе предоставив ей возможность осуществления права законодательной
инициативы. Я уже не говорю о том, что, если мы это сделаем, мы ставим под
удар весь аппарат Генеральной прокуратуры в целом по стране, потому что
определенная часть аппарата будет отрываться на то, чтобы заниматься
законодательной инициативой. Справедливо ли это, когда и так денег не
хватает, и не хватает в том числе и на Генеральную прокуратуру?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Аграрная депутатская группа, есть желающие выступить?
Нет.
Депутатская группа "Народовластие", желает ли кто-то выступить? Не вижу.
"Российские регионы"? Выступает депутат Лоторев.
Пожалуйста, Александр Николаевич.
ЛОТОРЕВ А.Н. Я только хотел бы отреагировать по поручению своей группы на
достаточно обоснованные, казалось бы, претензии, которые предъявляет депутат
Мизулина к данным поправкам, что мы загрузим Генеральную прокуратуру
несвойственными ей функциями, что там должны появиться новые штаты и так
далее. Я думаю, что это необязательно. Если у Генеральной прокуратуры,
скажем, нет объекта для законодательной инициативы, то, наверное, насильно
никто не заставит работать Генеральную прокуратуру в этом плане.
Ну и второе. Сито, через которое будут проходить и проходят все
законодательные инициативы, в том числе и судов, в том числе и всех субъектов
права законодательной инициативы, - оно вот здесь находится, в
Государственной Думе, в парламенте Российской Федерации. Тогда можно
договориться до того, что и губернаторам нельзя быть субъектами права
законодательной инициативы, поскольку они тоже осуществляют определенные
функции (и надзорные, и контрольные и так далее). Тогда, может быть, давайте
отбирать право законодательной инициативы у судов. Тогда, может быть, и у
парламентов республик, краев, областей, законодательных собраний, поскольку
здесь тоже можно найти объект для сомнения. И мы сталкиваемся уже с этими
примерами, когда законодательное собрание того или иного субъекта Российской
Федерации лоббирует интересы своей территории. Но, к счастью, есть
Государственная Дума, которая действительно в этой ситуации выступает как
своеобразный фильтр необходимости, важности, нужности того или иного
законопроекта. И мы полагаем, что эти функции мы, наверное, в состоянии
выполнить. Наша депутатская группа в большинстве своем поддержит данный
законопроект.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Депутат Ивер Василий Михайлович - от "Народовластия".
Пожалуйста.
ИВЕР В.М. Уважаемые коллеги, депутатская группа "Народовластие" также
поддержит принятие данного законопроекта.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Выступления фракций состоялись.
ИЗ ЗАЛА. По ведению!
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. По ведению? Правильно, в соответствии с Регламентом.
Депутат Кибирев, пожалуйста.
КИБИРЕВ Б.Г., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
Уважаемый Борис Юрьевич, наша техническая система периодически дает сбои. Это
можно рассматривать как какую-то диверсию. Мы с депутатом Меремяниным сидим
рядом, очень аккуратно голосуем, но по пункту 12 нашей повестки дня у нас
зафиксированы звездочки, будто мы не голосовали.
Я прошу вас дать поручение проверить наши ячейки для голосования, а для
справедливости в стенограмму включить: Кибирев и Меремянин по пункту 12
проголосовали за.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. В протокол ваше выступление попадает.
Группу электронного голосования я прошу проверить рабочие места депутатов
Кибирева и Меремянина.
Депутат Романов - по ведению.
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Сейчас, Анатолий Иванович, секунду.
РОМАНОВ В.С. Могу повторить слово в слово то, что сказал мой коллега депутат
Кибирев. Я голосовал совершенно осознанно по пункту 12 за поправку, а
показано, что я не голосовал.
Еще раз просим электронную службу разобраться детально. Может быть, даже
сейчас, перед этим голосованием, пусть проверят наши три карточки.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Депутат Нестеров - по ведению.
НЕСТЕРОВ Ю.М., фракция "ЯБЛОКО".
Я, вообще-то говоря, просил слова для справки. Регламент позволяет мне 30
секунд для справки или нет?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Нет.
НЕСТЕРОВ Ю.М. Не позволяет?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Регламент при рассмотрении этих вопросов такое не
предусматривает.
Анатолий Иванович Лукьянов, пожалуйста.
Включите микрофон Лукьянову.
ЛУКЬЯНОВ А.И. Уважаемые депутаты, у нас получилось так, что фракция
голосовала по всем вопросам дружно и слаженно, а в этот раз, вот по
последнему вопросу, получается, что 11 человек не проголосовали (просто
звездочки стоят), в том числе и я, хотя я выступал здесь за. Поэтому я
предлагаю переголосовать, чтобы была ясность. Может быть, действительно
техническая служба не сработала? 11 человек...
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Хорошо.
Коллеги, я полагаю, что нам было бы, наверное, целесообразно все-таки
завершить пункт 13 повестки дня, а потом вернуться к голосованию по 12-му.
Группа электронного голосования, пожалуйста, за это время проверьте рабочие
места тех депутатов, которые об этом просили.
Депутат Решульский Сергей Николаевич.
РЕШУЛЬСКИЙ С.Н., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
Нам не надо пенять на техническую группу, перепроверять нашу систему. Вы
вспомните, сначала было объявлено голосование, оно было открытое, все вроде
бы начали нажимать кнопки.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Да.
РЕШУЛЬСКИЙ С.Н. Потом его остановили и начали проводить поименное
голосование. Вот этот чисто организационный сбой и повлиял на эти результаты.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Вполне возможно.
РЕШУЛЬСКИЙ С.Н. Поэтому надо действительно переголосовать. Мы понимаем,
сколько реально будет голосов, но надо сделать так, чтобы не было потом
претензий у депутатов к результатам своего голосования.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Хорошо, мы к этому вопросу обратимся, я думаю, завершив
пункт 13.
Владимир Михайлович Платонов, заключительное слово, пожалуйста, произносите.
И приступаем к голосованию.
ПЛАТОНОВ В.М. Уважаемые коллеги, по поводу тех замечаний, которые прозвучали.
Я хочу напомнить, что мы наделяем прокуратуру не обязанностью выходить с
законодательной инициативой, а правом законодательной инициативы и она еще
будет смотреть, воспользоваться или нет.
Далее. Здесь звучали выступления, что обвинений нет, обвинительных заключений
нет, приговоров нет. Надо просто посмотреть статистику. Это не аргументация.
Я хочу напомнить, что уголовное преследование, предварительное следствие
органов прокуратуры - это не основная деятельность Генеральной прокуратуры.
Основная деятельность - это соблюдение законности. Вообще, я глубоко убежден,
что предварительное следствие со временем будет отобрано у всех органов: и у
милиции, и у прокуратуры, и у ФСБ - и только судебное следствие будет. Тогда
будут справедливые приговоры. А пока у нас прокуратура наделена и
предварительным следствием. Это не мешает наблюдению за законностью. Тот
орган власти, который наблюдает за законностью и видит, что она нарушается
или она не может быть исполнена, имеет абсолютные полномочия выйти с
законодательной инициативой.
По поводу бумажного потока - мне кажется, его увеличение в этом зале не
почувствуется.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Заключительное слово прозвучало. Могу ли я ставить на
голосование? Прошу всех внимательно решать все вопросы, связанные с
голосованием. Итак, ставится на голосование. Кто за то, чтобы проект закона
Российской Федерации "О поправках к статьям 104 и 125 Конституции....", пункт
13 нашей повестки дня, принять в первом чтении? Прошу голосовать. Голосование
поименное. Идет голосование. Пожалуйста, повнимательней. Идет голосование по
пункту 13. Прошу быть внимательными.
Кто без карточки и хотел бы проголосовать? Таких депутатов в зале нет.
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (14 час. 25 мин. 11 сек.)
Проголосовало за 246 чел. 54,7%
Проголосовало против 15 чел. 3,3%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 262 чел.
Не голосовало 188 чел.
Результат: не принято
246 голосов, законопроект отклоняется.