МАТНЕНКО А. С., представитель Законодательного Собрания Омской области.         
                                                                                
Уважаемый председательствующий, уважаемые депутаты Государственной Думы! Еще    
в декабре 1997 года Законодательным Собранием Омской области в порядке          
законодательной инициативы был внесен в Государственную Думу проект             
федерального закона "Об основах межбюджетных отношений в Российской             
Федерации". Цель проекта - создание правовой основы межбюджетных отношений в    
России, которая бы полностью соответствовала федеративному устройству           
государства, принципам бюджетного федерализма, в равной степени гарантировала   
бы права всех участников межбюджетных отношений. При этом основная идеология    
законопроекта заключается не в распределении и потреблении бюджетных            
ресурсов, а в создании посредством межбюджетного регулирования условий          
экономического роста в регионах, в повышении у территорий заинтересованности    
в увеличении собственной налоговой базы.                                        
                                                                                
Позвольте несколько слов сказать о концептуальных подходах, выраженных в        
законопроекте.                                                                  
                                                                                
В части определения и разграничения доходов бюджетов - это максимально полное   
использование налогового потенциала самих территорий, финансирование            
минимальных бюджетов регионов по возможности за счет установления их            
собственных или регулируемых доходов, то есть за счет тех средств, которые      
собираются, создаются на самих территориях.                                     
                                                                                
По расходам бюджетов закрепляется и реализуется принцип, в соответствии с       
которым виды расходов и порядок их определения строго увязываются с             
установленным в Конституции Российской Федерации разграничением предметов       
ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации.                   
                                                                                
Особое внимание в законопроекте уделено механизму защиты, в том числе           
судебных прав субъектов межбюджетных отношений в случаях их нарушения.          
                                                                                
Конечно, с момента внесения законопроекта в Государственную Думу прошел         
значительный период времени, произошли существенные и во многом позитивные      
изменения как в практике межбюджетных отношений, так и в законодательном их     
регулировании. Принят Федеральный закон "О финансовых основах местного          
самоуправления", приняты и вступили в силу Бюджетный кодекс, первая часть       
Налогового кодекса. Накоплен большой опыт в решении межбюджетных проблем в      
процессе принятия и исполнения федерального бюджета на очередной год.           
                                                                                
Вместе с тем многие проблемы до сих пор законодательно не разрешены. Отмечу     
некоторые.                                                                      
                                                                                
В законодательстве не закреплены принципы, в соответствии с которыми            
происходило бы распределение налоговых доходов таким образом, чтобы это         
стимулировало интерес территорий к увеличению собственного налогового           
потенциала. На наш взгляд, разграничение налоговых доходов во второй части      
Налогового кодекса и в процессе ежегодного утверждения федерального бюджета     
должно основываться на определенных установленных критериях законодательно      
закрепленной системы принципов, которая должна быть прежде закреплена           
(система этих принципов), и их установление является важнейшим предметом        
регулирования законодательства о межбюджетных отношениях, которые являются      
действительно комплексом, то есть охватывают как собственно бюджетные, так и    
налоговые проблемы.                                                             
                                                                                
Далее. В практике решения многих важнейших межбюджетных вопросов отсутствуют    
необходимая стабильность, долговременная основа регулирования отношений. В      
качестве примера можно назвать порядок расчета и формирования фонда             
финансовой поддержки регионов. Наконец, до настоящего времени отсутствует       
четкий легальный механизм защиты прав субъектов межбюджетных отношений. В       
результате сохраняется крайне негативная тенденция: на одном уровне             
принимаются или продолжают действовать законы, не обеспеченные финансами, а     
на другом уровне эти законы не исполняются либо исполняются не в полном         
объеме. Перечисленные проблемы не разрешены действующим законодательством, в    
том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации. Представляется необходимым   
урегулировать их в специальном законе о межбюджетных отношениях.                
                                                                                
Заканчивая, разрешите мне сказать несколько слов о такой проблеме, как          
соотношение Бюджетного кодекса и предлагаемого проекта федерального закона о    
межбюджетных отношениях. На наш взгляд, Бюджетный кодекс не только не           
исключает, но предполагает принятие специального закона о межбюджетных          
отношениях. На чем основано такое утверждение? Во-первых, сам кодекс            
предусматривает регулирование бюджетных правоотношений, в том числе             
межбюджетных отношений, не только кодексом, но и иными федеральными законами.   
Во-вторых, правовая природа кодекса, по сути - бюджетной конституции России,    
такова, что в нем содержатся основные начала принципа межбюджетных отношений,   
которые просто должны получить развитие, конкретизацию в других законах. В      
ряде случаев в Бюджетном кодексе прямо содержатся отсылочные нормы к другим     
федеральным законам. Впоследствии возможно включение отдельных положений        
закона о межбюджетных отношениях в Бюджетный кодекс, но после того, как они     
будут многократно проверены временем и практикой. Это позволит обеспечить,      
может быть, главное в кодексе - это стабильность кодекса, чтобы он не менялся   
постоянно. Кодекс должен уже включать те нормы, кодифицировать в себе те        
нормы, которые уже многократно проверены и испытаны временем и практикой.       
                                                                                
Уважаемые депутаты, представленный вашему вниманию законопроект содержит        
комплексный подход, системный подход к достаточно детальному регулированию      
межбюджетных отношений. В нем выражены определенные позиции, которые            
перекликаются с мнениями, которые уже очень долго высказываются и               
высказывались как на федеральном, так и на региональном уровнях. В случае       
принятия законопроекта в первом чтении он мог бы послужить хорошей базой для    
дальнейшей работы, для дальнейших дискуссий, потому что он именно комплексно    
и системно определяет предмет обсуждения. Поэтому мы просим поддержать          
законопроект и принять его в первом чтении.                                     
                                                                                
Спасибо вам за внимание, которое проявлено к нашей инициативе.                  
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Александр Сергеевич.                             
                                                                                
Слово для содоклада предоставляется заместителю председателя Комитета по        
бюджету и налогам Кулику Геннадию Васильевичу.                                  
                                                                                
Пожалуйста, Геннадий Васильевич.                                                
                                                                                
КУЛИК Г. В. Уважаемые коллеги, надо поблагодарить Законодательное Собрание      
Омской области. Они подняли действительно один из наиболее принципиальных и     
острых вопросов нашего государственного устройства - совершенствование          
межбюджетных отношений. За эти годы, с одной стороны, накоплен определенный     
опыт, есть, с другой стороны, и целый ряд проблем, которые сегодня волнуют      
регионы. Бесспорно, для того чтобы выстроить нормальную центральную власть,     
мы не можем обойтись без того, чтобы не внести серьезные поправки в             
межбюджетные отношения. Поэтому мы понимаем озабоченность Законодательного      
Собрания Омской области. Еще раз говорю, что в этом смысле надо высказать им    
благодарность.                                                                  
                                                                                
Теперь по существу предложений, которые вносит бюджетный комитет. Они           
сводятся к следующему. В пятницу вам предстоит принять законопроект о           
внесении поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В современных        
условиях межбюджетные отношения регулируются тремя законами: Бюджетным          
кодексом, законом о федеральном бюджете, который каждый год принимается, и      
там нормативы многие устанавливаются, и, наконец, законом о местном             
самоуправлении. К Бюджетному кодексу получено сегодня уже более полутора        
тысяч поправок. Мы предложили омской Думе оформить свои предложения в виде      
поправок, потому что, скажу так: по ряду вопросов совпадают со многими          
другими предложения омичей, которые внесены по поправкам в Бюджетный кодекс,    
но по ряду принципиальных вопросов вырабатывается совершенно другая             
концепция.                                                                      
                                                                                
Назову один пример. В нынешних условиях допускается дефицит муниципального      
бюджета. То есть тот, кто знаком с бюджетным устройством, знает, что на         
уровне района сегодня можно принять бюджет с дефицитом и под этот дефицит       
выпускать разные ценные бумаги, закладывать имущество, все что угодно.          
Концепция, которая будет предложена вам на рассмотрение в связи с поправками    
в Бюджетный кодекс, исключает такие моменты: бюджеты муниципальные должны       
составляться без дефицита, разница, если не хватает собственных доходов,        
должна покрываться за счет доходов регионов, региональный бюджет может быть     
сделан с дефицитом.                                                             
                                                                                
Я этот пример привел для того, чтобы сказать, что мы не можем рекомендовать     
вам принять предложенный омской Думой законопроект в первом чтении. Мы будем    
рекомендовать и просить вас принять в первом чтении законопроект о поправках    
к Бюджетному кодексу, который внесло Правительство, дальше работать и           
рассматривать все те предложения, которые сегодня находятся в Думе, и готовы    
рассмотреть и предложения омской Думы. И еще раз обращаюсь с трибуны с          
предложением оформить их как поправки к Бюджетному кодексу, которые будут       
рассматриваться вами, депутатами Государственной Думы. Вот смысл этого          
заключения, который внес бюджетный комитет. Есть много вопросов по              
содержанию, замечания о том, что проект недостаточно правильно оформлен, но     
по существу вот этим мы руководствовались, когда рекомендовали                  
Государственной Думе отклонить этот законопроект в связи с тем (еще раз         
подчеркиваю), что вам предстоит большая работа по пересмотру Бюджетного         
кодекса, и именно разделов, которые регулируют межбюджетные отношения.          
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Геннадий Васильевич. Просьба остаться на         
трибуне.                                                                        
                                                                                
Есть ли у депутатов вопросы к докладчику и содокладчику? Нет вопросов?          
                                                                                
Пожалуйста, Николай Васильевич Коломейцев.                                      
                                                                                
Включите микрофон.                                                              
                                                                                
КОЛОМЕЙЦЕВ Н. В., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.         
                                                                                
Уважаемый Геннадий Васильевич, что касается сути предлагаемого законопроекта,   
вы возражаете против предложений омской Думы или нет?                           
                                                                                
КУЛИК Г. В. Я сказал, что отдельные предложения, которые есть в законопроекте   
омской Думы, поддерживаются и будут поддержаны, по отдельным - возражаем. Ну    
например, они уточняют формулировку того, каким образом должны покрываться      
расходы, которые мы обязали решениями федеральных законов осуществлять          
местные органы. Есть такой раздел, и он обязательно будет детальнейшим          
образом прорабатываться. Поэтому если мы будем работать после первого чтения    
над этим законом, то у нас с вами не будет возможности, или, вернее, будет      
очень сильно затруднена работа над поправками в Бюджетный кодекс.               
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
У кого еще из депутатов есть вопросы? Второй вопрос у Коломейцева.              
                                                                                
Включите микрофон депутату Коломейцеву.                                         
                                                                                
КОЛОМЕЙЦЕВ Н. В. А почему не можем мы ко второму чтению подработать, если       
концептуально правильное предложение?                                           
                                                                                
КУЛИК Г. В. Я объясняю: потому, что мы сегодня будем смотреть почти все         
разделы Бюджетного кодекса, а здесь рассматривается примерно одна пятая         
часть. И поэтому, еще раз повторяю, мы предлагаем омичам нормальный путь:       
оформим, как и предложения других дум, отдельных депутатов, как поправки и их   
рассмотрим. Мы же нормальный путь предлагаем и рассмотрим это вместе с вами.    
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Есть ли еще желающие задать вопросы?                                            
                                                                                
КУЛИК Г. В. Они были не согласны, они настаивали на рассмотрении. Может быть,   
сейчас согласятся, тогда нет проблем. Мы самым внимательным образом             
посмотрим, как и другие предложения.                                            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, включите микрофон в правительственной ложе.   
                                                                                
Представитель Омской области хочет ответить на этот вопрос.                     
                                                                                
МАТНЕНКО А. С. Вот принципиально по данной позиции. В действующем Бюджетном     
кодексе действительно есть раздел о межбюджетных отношениях. Бюджетный кодекс   
по своей правовой природе - это документ стабильного и основополагающего        
действия, именно кодекс. На наш взгляд, сфера межбюджетных отношений такова,    
что охватывает очень большой комплекс проблем, в том числе очень подробные      
конкретные вопросы, которые, прежде чем даже их вносить в Бюджетный кодекс,     
необходимо урегулировать в специальном законе о межбюджетных отношениях. Тем    
более, что некоторые эти аспекты выходят за рамки сугубо бюджетных вопросов,    
затрагивают в том числе и проблемы налогового законодательства. И разрывать     
межбюджетные вопросы между Налоговым и Бюджетным кодексами нам бы               
представлялось нецелесообразным в силу их глубокого внутреннего единства. И     
принципиально вот такая позиция. Бюджетный кодекс регулирует начало             
межбюджетных отношений, именно стабильно регулирует, потому что главная,        
может быть, опасность развития нашей правовой системы - это нестабильность      
правовых актов, тем более кодексов. Кодексы должны быть стабильны. И наряду с   
Бюджетным кодексом, закрепляющим основы межбюджетных отношений, действуют       
отдельные федеральные законы, тем более на сегодняшний день действует           
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления...", который    
регулирует взаимоотношения между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов      
Федерации и местными бюджетами.                                                 
                                                                                
Внесенный нами закон о межбюджетных отношениях предлагает урегулировать         
именно тот уровень, который сегодня не охвачен, - это взаимоотношения между     
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.                
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Александр Сергеевич.                             
                                                                                
Больше вопросов нет. Я так понимаю, уже докладчик содокладчику начинает         
отвечать, и наоборот.                                                           
                                                                                
Пожалуйста, Геннадий Васильевич.                                                
                                                                                
КУЛИК Г. В. Я сожалею, что омичи никак не хотят согласиться. Да, мы такой       
подход как раз и не поддерживаем. Мы считаем, что межбюджетные отношения как    
принципиальные, как важнейшие государственные отношения в России должны         
регулироваться Бюджетным кодексом, а не какими-то другими законами. Поэтому     
вам и говорим, что, если вы хотите сотрудничать при рассмотрении поправок в     
Бюджетный кодекс, мы готовы все ваши предложения рассмотреть как поправки.      
Если вы настаиваете на принятии специального закона, то наша позиция здесь      
категорически отрицательная.                                                    
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Геннадий Васильевич.                             
                                                                                
Пожалуйста, коллеги-депутаты, кто желает выступить по данному вопросу? Есть     
желающие? Нет желающих? Желают ли докладчики выступить с заключительным         
словом? У представителей Президента и Правительства есть выступления?           
                                                                                
Пожалуйста, включите микрофон представителю Правительства Лубенченко.           
                                                                                
ЛУБЕНЧЕНКО К. Д. У меня не выступление, я хотел бы обратить внимание на         
аргументацию, которая была выдвинута Геннадием Васильевичем Куликом. Мы ее      
поддерживаем, эту аргументацию. Спасибо.                                        
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Переходим к голосованию. Кто за то, чтобы принять         
проект постановления?                                                           
                                                                                
Включите режим голосования.                                                     
                                                                                
Кто без карточки?                                                               
                                                                                
Прошу показать результаты.                                                      
                                                                                
               РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (13 час. 48 мин. 06 сек.)                 
Проголосовало за                7 чел.              1,6%                        
Проголосовало против          156 чел.             34,7%                        
Воздержалось                    2 чел.              0,4%                        
Голосовало                    165 чел.                                          
Не голосовало                 285 чел.                                          
Результат: не принято                                                           
                                                                                
Не принимается.                                                                 

КУЛИК Г. В. Геннадий Николаевич, авторы снимают проект закона - пункт 14,       
поэтому прошу исключить его из повестки дня. И по пункту 15 представитель из    
Омска не прибыл. Мы просим перенести.                                           
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пункт 15 перенести, да?                                   
                                                                                
КУЛИК Г. В. Да, перенести.                                                      
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. 14-й исключить, да? Хорошо.