Вопрос 14 повестки дня: о проекте федерального закона "О внесении дополнений    
в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного                    
самоуправления...". Доклад депутата Госдумы Виктора Анатольевича Яшина.         
                                                                                
ЯШИН В.А., фракция Либерально-демократической партии России.                    
                                                                                
Уважаемые депутаты! Представленный вашему вниманию законопроект позволяет       
решить насущную проблему организации действенной власти на территории городов   
и районов субъектов Российской Федерации, дает решение проблем исполнения       
законодательства, развития территорий субъектов Российской Федерации, учета     
народного волеизъявления.                                                       
                                                                                
Суть в следующем. Как известно, губернатор области, края, президент             
республики отвечают перед населением, Правительством и Президентом за           
правопорядок и комплексное развитие своей территории. Спрашивается: как можно   
осуществлять государственную власть в субъекте, развивать территорию области    
или края, когда на территории области (края) ее                                 
административно-территориальные единицы - города и районы, главы                
администраций губернатору не подчиняются, являются соответственно               
муниципальными образованиями и выборными должностными лицами местного           
самоуправления? Всякая ответственность за свои действия и бездействие у таких   
лиц отсутствует как фактически, так и на законодательном уровне. Инициативы     
руководства области, края встречают раздражение и противодействие органов       
местного самоуправления городов и районов. Возникает резонный вопрос: как       
развивать территорию, как претворять в жизнь свои программные установки, как    
улучшать жизнь населения области, края?                                         
                                                                                
На сегодняшний день по предметам ведения Российской Федерации и предметам       
ведения субъектов Российской Федерации Правительство России и федеральные       
органы исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти         
субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти    
в государстве (часть 2 статьи 77 Конституции). На практике федеральные органы   
пронизывают своими структурами всю территорию субъекта Федерации, а на уровне   
исполнительных органов субъекта Федерации (администраций краев, областей,       
правительств республик) исполнительная система сосредоточивается в самом        
республиканском, краевом, областном центре.                                     
                                                                                
Таким образом, на сегодняшний день мы имеем разветвленную систему федеральной   
власти на территории самих субъектов, в их городах и районах. Субъект же        
своих подразделений чаще всего не имеет, а следовательно, говорить о            
федерализме, полноте осуществления субъектом Российской Федерации               
государственной власти, что устанавливается частью 2 статьи 11 Конституции      
Российской Федерации, не приходится.                                            
                                                                                
Статья 131 Конституции указывает, что местное самоуправление осуществляется в   
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических    
и иных местных традиций. Статья 12 Федерального закона "Об общих принципах      
организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает,      
что уровень территории в вопросах организации местного самоуправления           
определяется городскими, сельскими и иными поселениями. Территории              
муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов   
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В           
действительности законодательством субъектов Российской Федерации в нарушение   
конституционного определения понятия местного самоуправления к территории       
местного самоуправления отнесены административно-территориальные единицы        
субъекта Российской Федерации - районы и города областного значения.            
Указанные территориальные образования являются в соответствии с уставами        
субъектов Российской Федерации административно-территориальными единицами       
субъектов Российской Федерации. Данные территории в силу своего комплексного    
развития, наличия взаимосвязанной промышленно-сельскохозяйственной              
инфраструктуры требуют государственного участия и регулирования со стороны      
органов государственной власти субъекта Федерации. Города областного значения   
и районы как административно-территориальные единицы субъекта Российской        
Федерации должны принадлежать субъекту, быть государственной территорией,       
иметь государственные органы власти - избираемый представительный орган и       
назначаемого губернатором главу района, города. А уже на более низком уровне,   
максимально приближенной к населению основе, - в городе районного значения,     
микрорайоне, поселке, селе, деревне - по желанию населения и в соответствии с   
критериями законодательства возможно установление системы местного              
самоуправления.                                                                 
                                                                                
Субъекты Федерации не стоят в стороне от этой проблемы. Так, в Удмуртии была    
сделана попытка восстановить здравый смысл, вернуть своей территории            
управляемость и необходимое развитие. По этому поводу было решение              
Конституционного Суда 24 января 1997 года. В этом решении Конституционный Суд   
указал, что местное самоуправление может осуществляться на территориальном      
уровне, максимально приближенном к населению (город районного значения,         
поселок, иные территории). Административно-территориальные единицы субъекта     
Федерации - районы, города областного значения - относятся к территории         
государственного уровня.                                                        
                                                                                
Учитывая вышесказанное, настоящим законопроектом предлагаю статью 12            
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в   
Российской Федерации" дополнить пунктом 4 следующего содержания: "Организация   
местного самоуправления в административно-территориальных единицах субъекта     
Российской Федерации не допускается". Полагаю, что с принятием данного закона   
на деле будет восстановлено конституционное положение о полноте осуществления   
государственной власти субъекта Федерации на его территории образуемыми им      
органами (часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации). В конечном       
итоге это послужит действенной организации власти в конкретной области, в       
конкретном крае, послужит восстановлению принципа ответственности городских и   
районных властей перед населением и губернатором за свои действия по развитию   
территории.                                                                     
                                                                                
Полагаю, что в рамках высказанных Президентом Российской Федерации в его        
Послании Федеральному Собранию замечаний о действенности исполнительной         
власти этот проект закона должен получить поддержку правительственных и         
президентских структур. Проект закона финансовых вложений не потребует.         
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Присаживайтесь, Виктор Анатольевич. Рядом        
здесь где-нибудь сядьте, чтобы отвечать на вопросы.                             
                                                                                
Слово для содоклада - председателю Комитета по вопросам местного                
самоуправления Полякову Андрею Александровичу.                                  
                                                                                
Пожалуйста.                                                                     
                                                                                
ПОЛЯКОВ А.А. Уважаемые коллеги! Предлагаемая коллегой Яшиным поправка           
практически выхолащивает вообще все конституционные нормы и, будем говорить     
так, сам закон "Об общих принципах организации местного самоуправления...".     
Это то, о чем мы с вами говорили, то есть это значит опустить органы местного   
самоуправления на уровень домовых комитетов. Это нарушает и Конституцию, это    
нарушает и сам закон. Поэтому комитет с этим...                                 
                                                                                
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)                                                           
                                                                                
ПОЛЯКОВ А.А. Что? Да, нарушаются права граждан на самом деле, нарушаются        
права регионов на порядок определения муниципальных образований. Поэтому        
комитет (единогласно) выходит с предложением отклонить эту поправку.            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Есть ли вопросы к докладчикам от фракций и депутатских    
групп? Депутат Мальцев - от Аграрной депутатской группы.                        
                                                                                
МАЛЬЦЕВ А.Н. У меня вопрос к депутату Яшину.                                    
                                                                                
Уважаемый Виктор Анатольевич!..                                                 
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста. Виктор Анатольевич, на трибуну.               
                                                                                
МАЛЬЦЕВ А.Н. ...Вы сослались на решение Конституционного Суда по ситуации в     
Удмуртии. А действительно ли вы правильно процитировали? Насколько я помню,     
там территории городов областного или республиканского подчинения, района       
могут быть административно-территориальными единицами государственного          
образования. И кстати, там отмечено: если они занесены в качестве таковых в     
устав или в Конституцию данного субъекта Федерации... И даже если в этом        
случае они будут занесены и признаны территориями государственного              
управления, там особо отмечено (и это должно быть везде прописано), что эти     
государственные органы и их должностные лица избираются населением              
непосредственно. То, что в Удмуртии делалось, и то, что вы сейчас вот этим      
запретом на права граждан на местное самоуправление предлагаете, приведет к     
назначению государственных чиновников на уровень районов и городов - и          
местному самоуправлению конец. И в этом смысле Андрей Александрович Поляков     
очень точно сказал: нарушение всех норм, конституционных, законных, прав        
граждан и так далее. Ну как можно предлагать такие вещи?                        
                                                                                
ЯШИН В.А. Мы как раз и говорим о полноте осуществления государственной          
власти. Мы же не запрещаем местное самоуправление. Есть поселок, деревня,       
город районного значения со своими микрорайонами, от которых будут избираться   
депутаты, формировать свой представительный орган и работать. А на              
административно-территориальном уровне должно быть управление. Понимаете, у     
нас вся вот эта система исполнительной власти обрывается на уровне субъектов    
Федерации, главы районов, городов областного подчинения никак не отвечают.      
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Депутат Зеленин, пожалуйста.                              
                                                                                
ЗЕЛЕНИН В.М., Аграрная депутатская группа.                                      
                                                                                
Я прошу уточнить следующий вопрос: вы глубоко убеждены в том, что органы        
самоуправления должны все-таки назначаться, а не избираться?                    
                                                                                
Пермская область. В ряде районов приняты уставы, согласно которым органы        
местного самоуправления избираются населением. В ряде других районов приняты    
уставы, по которым - назначаются.                                               
                                                                                
Так вот, я вышел на главу администрации нашей области с предложением все-таки   
все уставы привести в соответствие с законом "Об общих принципах организации    
местного самоуправления...". Избираться все-таки должны люди, возглавляющие     
поселки, сельские Советы и так далее.                                           
                                                                                
Вы убеждены в том, что не нужно выборность все-таки осуществлять?               
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста.                                               
                                                                                
ЯШИН В.А. Как я уже говорил, глава исполнительного органа власти субъекта       
Федерации несет всю полноту ответственности за то, что происходит на его        
территории. И поэтому как-то он этот вопрос должен регулировать, правильно?     
Как он сможет это делать? Через назначаемых глав                                
административно-территориальных единиц. А на более низком уровне, максимально   
приближенном к населению, должны действовать органы местного самоуправления,    
я считаю.                                                                       
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Будем завершать вопросы? Заканчиваем.            
Присаживайтесь, Виктор Анатольевич.                                             
                                                                                
Есть ли выступающие от фракций и депутатских групп? Фракция КПРФ? Нет.          
Фракция ЛДПР? Вишняков Виктор Григорьевич.                                      
                                                                                
ВИШНЯКОВ В.Г. Уважаемые депутаты, вопрос не так прост, как может показаться,    
потому что мы в своем законе "Об общих принципах организации местного           
самоуправления..." заложили методологически неправильную позицию, которая       
противоречит Конституции. Потому что в Конституции сказано: "Местное            
самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других      
территориях..."                                                                 
                                                                                
А в городе, если это "миллионник"? Положим, город Тверь - "миллионник". И       
там, оказывается, местное самоуправление. Фактически же оно никогда там на      
правах местного самоуправления не действует. Эти органы, которые, по            
существу, управляют огромным городом, на территории этого города осуществляют   
не только функции местного самоуправления, но и функции государственного        
контроля. Там и военкоматы, там и прокуратура, там и суды и прочие органы       
правоохранительной системы.                                                     
                                                                                
Жизнь подсказывает, что та форма, которая была записана в статье 131,           
неграмотная. Неграмотная! И развитие пошло по линии восстановления              
административно-территориальных единиц на уровне городов крупнейших, внутри     
городов, районов административно-территориального подчинения. А на территории   
этих районов, административно-территориальных районов, создаются органы         
территориального, общественного самоуправления.                                 
                                                                                
Вот где, по существу, начинается самоуправление - на уровне сельского схода,    
на уровне низовых общин, на уровне, я сказал бы так, тех небольших социальных   
общностей, где непосредственно решаются все эти вопросы. Это и есть             
непосредственно местное самоуправление. А мы заложили в самом законе то, о      
чем сейчас говорит де-юре уважаемый коллега Яшин. Ведь он же хочет из этой      
ситуации выйти путем принятия поправки к закону.                                
                                                                                
Другое дело - да, здесь нечеткими будут позиции с точки зрения Конституции.     
Конституцией не предусматривается создание органов местного самоуправления в    
административно-территориальных единицах, поэтому здесь есть определенная       
слабость. Но то, что уже по линии Удмуртии пошел Конституционный Суд            
навстречу разделению этой системы, всей системы иерархических органов на два    
уровня - на уровень административно-территориальных единиц, которые             
возглавляются органами, фактически принимающими решения властного характера     
на всей краевой, областной и прочей территории, и на систему местных органов,   
которые непосредственно осуществляют функции местного самоуправления.           
                                                                                
И в пределах того, что Конституционный Суд решил, Яшин, уважаемый коллега, и    
вносит поправку в действующие законы. Мы, конечно, несколько здесь погрешим     
против Конституции, но зато будем идти на поводу у самой жизни, у самой         
практики, выйдем из того абсурдного состояния, в которое загнала нас вот эта    
формулировка Конституции Российской Федерации.                                  
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Фракция "Наш дом - Россия"? Фракция "ЯБЛОКО"? Аграрная    
депутатская группа? Депутат Мальцев.                                            
                                                                                
МАЛЬЦЕВ А.Н. Уважаемые коллеги, я еще раз подчеркиваю, что здесь, конечно,      
прямое нарушение конституционной нормы, которая заключается в запрете           
организовывать местное самоуправление на тех территориях, где сейчас оно        
может быть организовано, а может быть государственное управление. И             
Конституционный Суд дал эту трактовку - пожалуйста, пользуйтесь в Удмуртии.     
Если вы не в состоянии внести эти районы и города республиканского значения в   
свою Конституцию, если вас не поддерживают законодатели, тогда не надо искать   
обходных путей для этого. Если вы внесете в Конституцию, это будут территории   
государственного управления, но с выборными государственными органами, а не с   
назначаемыми. И тогда мы, как законодатели, не можем вообще идти, заведомо      
зная, что нарушаем Конституцию, на принятие этого закона.                       
                                                                                
Я глубоко уважаю депутата Вишнякова, зная его давно как квалифицированного      
юриста. Но рекомендовать нам принимать закон, заведомо нарушающий Конституцию   
(и сам он сказал, что идем против Конституции), нельзя. Давайте тогда сначала   
внесем поправку в Конституцию, если логика жизни к этому подталкивает. Я-то     
глубоко убежден, что не подталкивает. Это не логика жизни. Это логика тех       
администраторов, которые не умеют использовать демократические методы надзора   
за законностью, деятельностью органов местного самоуправления и управлять       
экономическими рычагами, потому что в их руках огромные экономические рычаги    
по перераспределению средств на территории между муниципальными                 
образованиями. Не все можно решить. А вот хочется назначить своего человека,    
который абсолютно от тебя зависим, и делать все что угодно, творить любой       
произвол. Вот к чему нас фактически призывает эта поправка.                     
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Группа "Народовластие"? Группа "Российские регионы"?      
Представитель Правительства? Представитель Президента?                          
                                                                                
Пожалуйста, Александр Алексеевич.                                               
                                                                                
КОТЕНКОВ А.А. Уважаемый Владимир Александрович, уважаемые депутаты              
Государственной Думы! Не вторгаясь в существо вопроса о влиянии этой поправки   
на организацию местного самоуправления, я вынужден констатировать факт, что     
эта поправка грубейшим образом противоречит Конституции Российской Федерации,   
которая четко указывает, где и как организуется местное самоуправление: в       
городах, поселениях, сельских населенных пунктах, районах и так далее. Таким    
образом, никаких ограничений в этой сфере не может быть. И совершенно прав      
депутат Мальцев. Если им нужно усилить государственное влияние - ради Бога,     
пусть создают параллельные структуры органов государственной власти             
(исполнительной) и осуществляют свою политику в                                 
административно-территориальных единицах. Но Конституцию нарушать нельзя. Это   
прямое противоречие Конституции.                                                
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Заключительное слово - депутату Яшину, и будем            
голосовать.                                                                     
                                                                                
Пожалуйста, Виктор Анатольевич, инициатор законопроекта.                        
                                                                                
ЯШИН В.А. Учитывая высказанные замечания и предложения (а также были            
заключения Комитета по вопросам местного самоуправления и отдела правовой       
экспертизы законопроектов), хотел бы сказать, что выводы отдела правовой        
экспертизы и основанные на них выводы комитета, мне кажется, основаны на        
поверхностном, без должного изучения проблемы, подходе, видимо в силу           
некоторого недопонимания предмета. Потому что ссылки на то, что указанный       
законопроект лишит население права на местное самоуправление в городах и        
ограничит это право в сельских поселениях и на других территориях, мне          
кажется, безосновательны, так как указанный проект имеет предметом своего       
регулирования именно организацию государственной власти на территории           
административно-территориальной единицы. Этим проектом лишь конкретизируются    
в соответствии со статьей 72 Конституции России общие принципы организации      
государственной власти и местного самоуправления, в том числе и на              
соответствующей территории.                                                     
                                                                                
Данный проект ни в коей мере не затрагивает норму статьи 131 Конституции в      
части организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях,    
а конкретизирует уровень государственной территории, соответственно и уровень   
государственного управления, уровень муниципальной территории и уровень         
муниципального управления.                                                      
                                                                                
Исходя из принципа разделения властей и на государственной территории           
административно-территориальной единицы также должны быть образованы органы     
представительной власти, формирующиеся путем выборов. И остается                
невыясненным: в чем же выражается лишение населения права на местное            
самоуправление?                                                                 
                                                                                
Нельзя также согласиться и с тезисом заключения комитета о том, что проект      
нарушает права субъектов Федерации в урегулировании вопросов территориальной    
организации государственной власти и местного самоуправления. В соответствии    
со статьей 72 Конституции установление общих принципов организации системы      
органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах            
Российской Федерации относится к совместной компетенции Российской Федерации    
и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются     
федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы субъектов         
Российской Федерации.                                                           
                                                                                
Вывод комитета о том, что указанный проект лишит граждан Российской             
Федерации, проживающих в городах, права избирать и быть избранными в органы     
местного самоуправления, мне также кажется бездоказательным. В указанном        
проекте закона основной принцип формирования властных структур путем выборов    
также остается. Только в данном случае это будет формирование органов           
государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в      
состав субъекта Федерации непосредственно. Такими же бездоказательными          
являются выводы отдела правовой экспертизы о запрете указанным проектом         
закона на организацию местного самоуправления в                                 
административно-территориальных единицах.                                       
                                                                                
Административно-территориальная единица - это уровень государственной           
территории. Поэтому в данном случае речь в заключении отдела правовой           
экспертизы идет совершенно о другом предмете и по другому поводу.               
Противоречат смыслу представляемого проекта закона и выводы отдела об           
исключении из числа территорий местного самоуправления городских и сельских     
поселений, о лишении населения права на организацию местного самоуправления в   
административно-территориальных единицах. Предлагаемый проект закона            
конкретизирует территориальный уровень организаций государственной и местной    
власти, устанавливает непосредственный уровень муниципальной территории и       
органов местного самоуправления, непосредственно приближенных к населению.      
Может быть, здесь имеет место не совсем удачная формулировка поправки?          
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Виктор Анатольевич, просьба, доклад не повторять, а       
выступать с заключительным словом. Вы докладывали уже этот вопрос.              
Завершайте, пожалуйста.                                                         
                                                                                
ЯШИН В.А. Может быть, здесь имеет место не совсем удачная формулировка          
поправки? Тогда ко второму чтению может быть внесена вот такая, например:       
"административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации к        
территории организации местного самоуправления не принадлежат". Или:            
"территории, входящие согласно конституциям и уставам субъектов Российской      
Федерации в состав субъекта Федерации непосредственно, являются                 
административно-территориальными единицами субъекта Российской Федерации, и в   
указанных территориальных единицах организуется система государственного        
управления".                                                                    
                                                                                
С уважением относясь к мнению членов комитета и депутатов в целом, хотел бы     
заметить, что мы ведь пока еще не знаем мнения субъектов Федерации; и           
принятие законопроекта в первом чтении позволило бы выявить мнение и            
губернаторов по этому вопросу. В конечном итоге необходимо сказать, что речь    
идет об интересах избирателей.                                                  
                                                                                
Поэтому я просил бы поддержать законопроект в первом чтении, а во втором с      
учетом поступивших предложений как-то рассмотреть это.                          
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо большое. Присаживайтесь, пожалуйста.              
                                                                                
Мы провели обсуждение, точки зрения ясны. Комитет единогласно возражает         
против этого закона.                                                            
                                                                                
Ставлю на голосование проект федерального закона "О внесении дополнений в       
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в     
Российской Федерации" (в части запрета на создание органов местного             
самоуправления в городах и районах). Прошу определиться. Голосуется             
законопроект в первом чтении.                                                   
                                                                                
Кто без карточки или не успел проголосовать?                                    
                                                                                
Покажите результаты голосования.                                                
                                                                                
               РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (13 час. 18 мин. 38 сек.)                 
Проголосовало за               50 чел.             11,1%                        
Проголосовало против          158 чел.             35,1%                        
Воздержалось                    4 чел.              0,9%                        
Голосовало                    212 чел.                                          
Не голосовало                 238 чел.                                          
Результат: не принято                                                           
                                                                                
Закон не принимается.                                                           
                                                                                

проблему, комитет предлагает вопросы 20 и 21 снять сегодня с повестки дня,      
перенести на... (Микрофон отключен.)