Заседание № 119
10.10.2001
Вопрос:
О проекте федерального закона № 90032612-3 "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 5342 по 6000 из 6022
обсуждению закона под номером 23. Пункт 23 - проект федерального закона "Об
общих принципах организации территориального общественного самоуправления".
Докладчик - Александр Николаевич Белоусов. Содокладчик - Вадим Николаевич
Бондарь.
Пожалуйста, Александр Николаевич.
БЕЛОУСОВ А. Н., депутатская группа "Народный депутат".
Уважаемые депутаты, уважаемый Геннадий Николаевич! Мне предстоит доложить о
проекте федерального закона "Об общих принципах организации территориального
общественного самоуправления". Я хочу отметить, что полемика вокруг этого
закона ведется уже в течение шести лет в Государственной Думе. 25 мая были
проведены парламентские слушания по этому вопросу. При обобщении всех позиций
выявляются два главных вопроса, которые необходимо решить. Первый вопрос: к
какому институту относится территориальное общественное самоуправление (для
краткости я буду называть его ТОС) - к властной вертикальной структуре
управления или к общественной структуре? И второй вопрос: нужен ли
федеральный закон, который бы регулировал ТОС?
На самом деле всё обстоит гораздо проще, просто необходимо определиться в
разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации в правовом регулировании ТОС как общественного явления. Мы все
знаем о том, что ТОС есть, ТОС существует, но по каким законам оно
осуществляется - никто не знает, таких законов на сегодняшний день нет. А
ответ на вопрос, что такое ТОС и каким правовым институтом регулируется,
законодательно был решен еще в 1991 году. И те так называемые властные
полномочия, которыми члены нашего комитета, Комитета Государственной Думы по
вопросам местного самоуправления, собираются наделить ТОС, уже определены в
статусе органа местного самоуправления и не имеют никакого отношения к
полномочным органам власти. Кроме того, они все закреплены в статьях 80-86.
Поэтому задача стоит простая: необходимо переурегулировать все нормы статей
80-86 в части разграничения правового регулирования ТОС между федеральным
законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации в
условиях конституционной реформы, в условиях федерализма и самостоятельности
местного самоуправления. Еще раз подчеркиваю: переурегулировать, а не вводить
новый статус, новые функции и новые полномочия.
В течение последнего времени, с момента избрания на пост Президента
Российской Федерации Владимира Владимировича Путина, в рамках
государственного строительства проводится курс на укрепление вертикали
власти. Наконец-то обращено внимание на несоответствие нормативных актов
многих субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, в том
числе и Конституции Российской Федерации. Общество понимает недопустимость
законодательного хаоса в деле укрепления государственной власти. Однако за
всеми этими, безусловно, важными преобразованиями, а точнее, за
законодательным упорядочением проводимых реформ отошли на задний план как не
заслуживающие того же внимания проблемы местного самоуправления, особенно
такая из его форм, как территориальное общественное самоуправление.
Важность решения этой проблемы нельзя переоценить. Итак, относится ли оно к
общественной или к властной структуре? Проще говоря, к какому из институтов
власти относится ТОС - к властным структурам муниципального образования либо
это демократическая структура, созданная самими гражданами и призванная
защищать интересы граждан, строить свои взаимоотношения с властью на такой
основе, которая не позволяет им потерять свое лицо, свою суть?
Решение проблемы места ТОС в системе управления требует последовательного
обсуждения. С одной стороны, мы провозгласили демократические принципы
построения государства, но в самом низу этой вертикали остается именно
территориальное общественное самоуправление. Повторю, что ТОС как институт
возник в 1991 году с принятием Закона Российской Федерации "О местном
самоуправлении...". Однако в 1995 году появился Федеральный закон "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья
27 отнесла регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской
Федерации, уставу муниципального образования и другим нормативным правовым
актам местного самоуправления. Вот именно эта статья 27 и породила серьезные
споры среди специалистов и политиков. Ошибочным признаются как предлагаемое
статьей 27 определение ТОС, так и недостаточный объем правового регулирования
ТОС законом в целом.
Во внесенном проекте закона ТОС рассматривается как форма реализации двух
конституционных прав граждан: права на собрание и права на объединение для
защиты общих интересов на данной микротерритории. Я хочу вам дословно
зачитать статью 27. Смотрим первый абзац: "Под территориальным общественным
самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на
части территории муниципального образования (...микрорайонов, кварталов,
улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою
ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного
значения непосредственно населением или через создаваемые им органы
территориального общественного самоуправления". О чем говорит эта первая
часть? Она говорит о том, что это право граждан - самообразоваться и право
граждан - самим решать те проблемы, которые возникают на их территории. А что
говорится во втором абзаце статьи 27? Смотрим: "Порядок организации и
осуществления территориального общественного самоуправления определяется
уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта
Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления".
Вот здесь налицо и противоречие: с одной стороны, казалось бы, гражданам дана
свобода для самоорганизации, свобода создания общественной структуры, а с
другой - говорят: "Нет, шалишь, вы должны руководствоваться локальными
нормативными правовыми актами, которые создаст местная, но не федеральная
власть, и эта власть будет вам диктовать, как вы будете создавать ТОС и по
каким правилам оно будет работать". Вот это противоречие, заложенное в статье
27, как раз и является предметом споров, которые на сегодняшний день имеют
место у нас в Государственной Думе, в органах законодательной и
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в органах
местного самоуправления.
С конституционно-правовой точки зрения содержание ТОС, установленное в
статьях 80 - 86 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении...",
представляет правовой механизм защиты двух прав граждан: первое право
гражданина - это право на собрание и второе право - право на объединение в
форме ТОС. Постатейный конституционно-правовой анализ статей 80 - 86 с целью
разграничения правового регулирования в отношении ТОС между Российской
Федерацией и ее субъектами приведен у вас в материалах, которые были
предварительно розданы. Из позиций этого анализа следует, что именно второй
абзац статьи 27 противоречит пункту "в" статьи 71 Конституции Российской
Федерации, то есть является, по сути дела, антиконституционным.
Мы, внося на рассмотрение Государственной Думы данный законопроект, по сути
дела, защищаем конституционные права граждан на собрания и объединения по
месту жительства. Президент Российской Федерации признает необходимость
реформирования местного самоуправления. И вы знаете, что он внес в прошлом
году соответствующий законопроект, потому что сложившаяся система местного
самоуправления далека от простых граждан. На заседании Госсовета он отметил,
что местное самоуправление - это самая близкая к гражданину власть, до
которой он может дотянуться рукой, власть, которая решает большинство
повседневных насущных проблем граждан - от культурно-бытовых вопросов
отдельной семьи до благоустройства улиц. Но проживать на благоустроенной
территории - это общий интерес, интерес в первую очередь проживающих там
граждан, а для представления этого общего интереса в органах местного
самоуправления как раз и предназначены общественные объединения самих граждан
по месту жительства. Если мы разрешим эту коллизию, то мы решим проблему
местного самоуправления. И главное, необходимо показать, что, по сути дела,
на сегодняшний момент ограничиваются права людей на объединение с целью
защиты их общих интересов - как отдельного дома, так и микрорайона или
поселка.
Второй вопрос: нужен ли федеральный закон? То есть надо ответить на вопрос:
законом какого уровня должна регулироваться организация ТОС? Мы уже отмечали,
что этот ответ может быть найден в статье 71 Конституции, пункт "в", где это
относится к прерогативе федерального законодательства. Кстати, Президент
также отметил в своем выступлении, что в связи с тем, что надежды на местные
органы и органы государственной власти субъектов Федерации в урегулировании
этого аспекта не оправдались, необходимо создавать рамочный федеральный
закон, позволяющий территориальному общественному самоуправлению существовать
и быть защищенным.
И еще на один аспект я хотел бы обратить ваше внимание. Почему должен быть
именно федеральный закон? Потому, что практика показывает, что не во всех
регионах, не во всех городах отношение к ТОС одинаковое. В одном городе глава
администрации считает ТОС очень важным элементом отношений населения с
властью, развивает его, помогает ему, и ТОС действительно работает очень
эффективно и не нуждается ни в каких федеральных рамочных законах. В других
городах картина совершенно противоположная: ТОС превращены в какие-то
избирательные штабы, где реализуются те программы, которые проводит местная
власть, мэр города или глава администрации района, где решаются вопросы,
которые абсолютно не разделяет население. В частности, многие сталкиваются с
тем (я могу вам привести пример своего родного города Самары), что детские
площадки превращаются в стройплощадки под магазины, мини-лотки и так далее. И
никто об этом население не спрашивает! А разрешение на это дают органы ТОС,
которые являются неотъемлемой частью муниципального образования. Люди там
просто-напросто получают заработную плату и являются штатными сотрудниками. И
этот самый орган ТОС, который должен отражать интересы населения, в данном
случае выступает против населения. А почему? А потому, что он является
элементом структуры местной власти. Для того чтобы разрешить эту коллизию,
как раз и возникает необходимость в создании федерального рамочного закона.
На этом я хотел бы закончить свое выступление. Готов выслушать оппонентов.
Призываю поддержать закон, который я предлагаю.
Председательствует заместитель Председателя Государственной Думы
В. П. Лукин
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
У нас имеется содоклад. С ним должен выступить Вадим Николаевич Бондарь, член
Комитета по вопросам местного самоуправления.
Пожалуйста, включите ему микрофон.
БОНДАРЬ В. Н., фракция "Союз Правых Сил".
Уважаемые коллеги, Комитет по вопросам местного самоуправления рекомендует
отклонить предложенный законопроект "Об общих принципах организации
территориального общественного самоуправления" по следующим причинам.
Во-первых, предложенный законопроект просто излишен. Вопросы о создании и
деятельности территориального общественного самоуправления должны
регулироваться и регулируются сегодня по факту уставами муниципальных
образований или положениями о территориальном общественном самоуправлении,
которые принимаются представительными органами муниципальных образований.
Общие принципы организации территориального общественного самоуправления
регулируются соответствующими законами субъектов Федерации.
Во-вторых, предлагаемый законопроект не только не нужен, он еще и вреден. В
проекте закона дано совершенно новое определение территориального
общественного самоуправления, которое практически выводит систему
территориального самоуправления из системы местного самоуправления. Таким
образом, предлагается сформировать еще один уровень власти, публичной власти,
что полностью противоречит Конституции Российской Федерации.
Кроме того, проект закона закладывает пересечение зон ответственности, что
приводит к конфликтным ситуациям, во-первых, между территориальным
общественным самоуправлением и местным самоуправлением, а во-вторых, между
различными органами ТОС, так как в законе предусмотрена возможность создания
на одной территории нескольких органов ТОС. Создается противоречие между
органами ТОС и товариществами собственников жилья, так как законом
предусматривается создание органов ТОС в жилых домах и даже в подъездах.
Совершенно удивительная мешанина представлена нам в статье 8 законопроекта,
Она называется "Права органа территориального общественного самоуправления".
Здесь, например, написано, что орган ТОС вправе осуществлять учет
неблагополучных семей, имеющих детей. Подменяются тем самым органы социальной
защиты.
В законопроекте предлагается дать органам ТОС права хозяйственной
организации. То есть, с одной стороны, они исполняют, цитирую,
"государственный и муниципальный заказ", а с другой стороны, выступают
заказчиком на работу по содержанию жилья или жилищного строительства.
В проекте написано, что органы ТОС могут проводить экспертизу строительных
проектов, могут осуществлять издательскую деятельность, что требует, вообще,
специализации серьезной. Написано, что они могут кооперировать на
добровольной основе средства граждан, но это уже банковская деятельность.
Написано, что органы ТОС могут участвовать (замечу: не содействовать, а
участвовать) в охране общественного порядка, но это уже функция милиции.
Согласно законопроекту органы ТОС обладают правами общественных организаций
и, кроме того, участвуют в избирательных кампаниях, как там написано, а это
уже функция политических партий.
Учитывая всё вышесказанное, Комитет по вопросам местного самоуправления
рекомендует не поддерживать данный законопроект.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Вопросы к докладчику и содокладчику имеются? Есть. Тогда давайте запишемся.
Желающие задать вопросы, пожалуйста, запишитесь.
Пожалуйста, депутат Лекарева. И, Вера Александровна, скажите, кому вы хотите
вопрос задать.
ЛЕКАРЕВА В. А., фракция "Союз Правых Сил".
Я коллеге Бондарю хочу задать вопрос. Вот он четко объяснил, почему не надо
принимать закон, который, на мой взгляд, надо, вообще-то, поддержать, тем
более в первом чтении, можно будет поправки все внести. Но вот мне непонятно,
почему раздражает депутата то, что органы ТОС должны заниматься
неблагополучными детьми. Кому, как не им, знать в своем микрорайоне, в своем
доме, в своем подъезде, чем занимается наша несовершенная молодежь! Я думаю,
что это как раз для отдела социальной защиты и комитета по материнству и
детству очень большая была бы помощь. И правильно докладчик сказал, что
органы ТОС в основном сейчас занимаются избирательными кампаниями мэров, а не
благоустройством территорий и наведением порядка в подъездах.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста.
БОНДАРЬ В. Н. Да, конечно, органы территориального общественного
самоуправления очень много делают, в том числе в плане работы с
неблагополучными семьями. Это действительно по факту есть, это действительно
могут быть серьезные помощники государственным органам соцзащиты, но не более
того, понимаете? Нельзя брать на себя функции органов соцзащиты, вести учет
неблагополучных семей - это, наверное, уже все-таки государственная функция.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Депутат Лоторев.
ЛОТОРЕВ А. Н. Спасибо.
Я, коллеги, не хочу вникать в содержательную часть законопроекта. Дело в том,
что этой работой занимаются люди на местах уже не одно десятилетие, наверное.
И там, где нормальная власть, где она болеет за проблемы муниципального
образования, будьте спокойны, она занимается всеми теми вопросами, которые
обозначены в сегодняшнем законе. Меня вот чисто формальная сторона несколько
беспокоит. Дело в том, что законопроект касается прямо предметов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов. Мы вторгаемся в сферу деятельности
субъектов Российской Федерации. Вместе с тем мне вот непонятно, почему данный
законопроект не был направлен в субъекты Федерации?
У меня вопросы к Александру Николаевичу Белоусову: сколько отзывов, есть ли
они, почему проект не был направлен? Вот в выписке из протокола заседания
Совета написано: направить в комиссию и так далее. Но не в субъекты
Российской Федерации.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Пожалуйста, Александр Николаевич.
БЕЛОУСОВ А. Н. Александр Николаевич, я не могу вам ответить на этот вопрос,
потому что я не являюсь членом комитета по местному самоуправлению. А передан
он был в соответствии с существующим Регламентом. Почему не отправили в
субъекты, я не знаю. Но я хочу подчеркнуть, что этот вопрос обсуждался на
парламентских слушаниях 25 мая этого года, и там присутствовало... процентов
80 от субъектов Российской Федерации. Мнения разделились. Вообще гово
prime>льшая часть поддерживает как бы ту позицию, которая изложена в законе.
Может, с заключительным словом мне тогда выступить?
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Да, конечно.
БЕЛОУСОВ А. Н. Я вот пытался объяснить депутату Бондарю саму суть этой
проблемы и не сумел. А суть проблемы заключается в простом: под
территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация
граждан по месту жительства с целью самостоятельного и под свою
ответственность решения их насущных задач. Вот вам статья 27 закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". А во
второй части пишется: нет, ребята, не будете вы самостоятельно решать свои
проблемы, мы для этого вам напишем нормативные правовые акты или издадим
закон субъекта Российской Федерации, по которым вы будете жить. И вот эта
нестыковка, это разночтение двух положений одной статьи требуют создания
рамочного федерального закона.
По второму вашему замечанию - о том, должны ли органы ТОС участвовать в
охране общественного порядка, в охране материнства и детства или учете
неблагополучных семей. Да как же они - общественная организация - не будут
этим заниматься, как же они, зная прекрасно обстановку в своем доме,
подъезде, в своем квартале, не будут следить за тем, чтобы у них были чистота
и порядок и была благоустроена территория?! Ну абсурдные какие-то вещи мы
обсуждаем в стенах Государственной Думы! Те замечания, которые были,
изучались нами. Ответы на все замечания вам даны. Я считаю, что они не носят
принципиального, концептуального характера и этот законопроект может быть
принят в первом чтении, а все остальные моменты, которые требуют доработки, в
процессе работы над законом могут быть устранены. На это мы пойдем с большим
удовольствием.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Александр Николаевич, спасибо. Вы немножко вышли за
рамки Регламента, потому что сейчас у нас обсуждение должно состояться.
Я так понимаю, есть желающие выступить.
Просьба включить режим записи.
Покажите список.
Первым выступает депутат Ковалёв. Пожалуйста, Олег Иванович.
КОВАЛЁВ О. И. Уважаемый председательствующий, уважаемые коллеги! Я просто
зачитаю два основных момента действующего закона и предлагаемого.
По действующему закону территориальное общественное самоуправление создается
для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных
инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через
создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Собственные инициативы, самостоятельно реализуемые! В том числе и то, что
касается детей, и так далее, и так далее.
Что предлагают нам авторы законопроекта? Они предлагают: территориальное
общественное самоуправление - форма реализации гражданами Российской
Федерации конституционных прав на собрания и объединение для защиты
общественных интересов. Это вровень с политической партией или с профсоюзом?
С чем можно сравнивать? Вы понимаете?
То есть, если говорить принципиально, существует два вида местного
самоуправления, как я уже говорил, общественное и государственное. У нас
сейчас в Российской Федерации общественное местное самоуправление. И
территориальное общественное самоуправление - это как бы дополнение для
решения (вот есть тридцать полномочий, они не все могут быть отнесены сюда)
местных инициатив гражданами, и для этого они могут создавать органы. В этом
всё различие. Поэтому комитет был против, поэтому наша фракция будет
голосовать против.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Олег Иванович.
Депутат Драганов.
ДРАГАНОВ В. Г. Уважаемые коллеги, мне кажется, что уважаемый коллега
Белоусов, автор законопроекта, ищет путь к тому, чтобы при наличии закона и
отсутствии механизма его реализации органы местного самоуправления могли
действовать, жить так, как они считают возможным в условиях, естественно,
соблюдения законодательства сквозного.
Государство покинуло общество в конце 80-х годов и полтора года назад начало
к нему возвращаться. Спасибо за это всем ветвям власти, в том числе и
главному координатору - Президенту. Он это пытается делать, и мы тоже с вами
пытаемся делать. В этом году мы сделали прорыв в экономической реформе, в
государственной реформе, в судебно-правовой и других реформах. Мне кажется,
мы больны стереотипами, нас пугает то, что есть закон, и как бы нам не
навредить ему. Это абсурд! Нельзя этого пугаться.
Еще одно, еще один урегулированный вопрос, устраненный пробел даст
возможность местным активистам поднять уровень самосознания наших граждан,
даст возможность, скажем так, ухаживать за собой, искать новые источники
морального и материального обеспечения своих инициатив. Государство в свое
время в новых условиях, как я уже сказал, покинуло нас. Мы были предоставлены
сами себе, государство в стороне, общество в смятении. Дружинники, борьба с
пьянством, с наркоманией, забота о юношах, детях, спорте, надзор и так далее,
- всё это оказалось анахронизмом коммунизма. А между тем на поверку выходит,
что государство просто не выполняло свои обязанности. И автор законопроекта
призывает нас восполнить этот пробел до тех пор, когда государство наконец
вернется обратно в общество.
Я считаю, что законопроект надо поддержать. Благодарю вас.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Валерий Гаврилович.
Депутат Шульга имеет слово.
ШУЛЬГА А. В. Уважаемый председательствующий, уважаемые коллеги! В общем-то,
ничего сложного в этом законопроекте нет. Древняя проблема о характере власти
сегодня находит разрешение как бы в процессе подмены государства. Правильно
предыдущий оратор говорил, это попытка подменить государство местным
творчеством людей.
Я что хочу сказать? Вот, с одной стороны, статью 27 ведь как трактовать? Я
глубоко убежден, что статья 27 не нарушает никаких прав избирателей.
Общественное территориальное самоуправление построено на инициативе. Куда оно
должно обратиться за наведением порядка? К реальной власти. Это, как правило,
либо представительный орган местного самоуправления, либо какое-то
должностное лицо местного самоуправления, либо орган государственной власти.
И вот здесь попытка смешения двух понятий.
Одно дело - право создать такую инициативную группу, создать территориальное
общественное самоуправление в подъезде, в доме, на улице, в поселке, если он
небольшой, и так далее. И смешиваются понятия, когда законодательно
прописывается, как же эту инициативу реализовать, какое собрание считать
полномочным, какое неполномочным. А если учесть, что сегодня в этом
законопроекте прописывается даже привлечение финансовых средств граждан, то в
случае обмана кто будет нести ответственность? Те люди, которые обманули
общество? А государственная власть останется в стороне, как в случаях с
"пирамидами", которые у нас уже прошли?
Таким образом, в основу законопроекта положено неправильное
противопоставление пункта 1 статьи 27 пункту 2. И далее. В любом случае
наведение порядка - будь то в семье, в подъезде, да и в любом вопросе жизни
людей - должно быть разрешено через властные функции, через управление. И
почему мы здесь сталкиваем понятия "общественный характер самоуправления" и
"государственная функция управления". Нельзя это сталкивать. И концептуальной
ошибкой данного законопроекта является неизбежный выход на подмену
государственных функций. Поэтому правильно сказал содокладчик от комитета о
том, что данный законопроект избыточен. Более того, стоит вопрос: а как
взаимодействовать органам милиции, допустим, с тем территориальным
общественным самоуправлением, которому дано право наведения порядка в этой
части вот этим нашим законом, если мы его примем? Здесь же будет полнейшая
неразбериха, подмена государственных функций!
Поэтому, дорогие коллеги, нельзя данный законопроект принимать. Опыт работы в
субъектах говорит о том, что действительно эти вопросы сегодня на уровне
субъекта разрешены, хуже или лучше - это уже другой вопрос. Но там, где
территориальное общественное самоуправление создается уже на платной основе,
есть руководители определенные, - это уже прямой подкуп. Мы же говорим
"общественное самоуправление" - какая же может быть платная основа? Понятно,
оно будет отражать мнение тех, кто платит.
Поэтому, дорогие коллеги, мы сейчас стоим на пороге совершения одной очень
серьезной ошибки. В частности, вместо того чтобы добиться наведения порядка в
структурах местного самоуправления, принятия мер в отношении должностных лиц,
которые должны выполнять свои обязанности, тех организаций, которые следят за
всем этим, мы пытаемся через территориальное общественное самоуправление
подменить эти структуры, включая государственные. Это в принципе неверно.
Поэтому я предлагаю всем депутатам задуматься всерьез.
Допустим, у нас на Брянщине мы рекомендуем в уставы муниципальных образований
записать, что любое обращение любого ТОС должно быть рассмотрено
представительным органом и обязательно должен быть дан ответ. То есть мы
упрочим связку общественного характера вопросов, поднимаемых жизнью, и той
структуры системы управления, которая создана и на государственном уровне, и
на уровне местного самоуправления.
Поэтому я выступаю за то, чтобы ни в коем случае данный законопроект не
принимать в первом чтении. Он концептуально неверен, ибо подменяет
государственные органы, должностных лиц и представительные органы местного
самоуправления.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Андрей Викторович, представитель Правительства, ничего не хотите сказать?
Тогда слово предоставляется представителю Президента Александру Алексеевичу
Котенкову.
КОТЕНКОВ А. А. Уважаемый Владимир Петрович, уважаемые депутаты
Государственной Думы! Возражения против данного законопроекта я бы разделил
на три вида: это исторические, формально-юридические и содержательные.
Первые - исторические. На моей памяти это шестая попытка протащить подобный
законопроект. Слава богу, первый созыв, второй созыв депутатов
Государственной Думы поступили мудро и пять раз этот законопроект отклоняли.
Сейчас предпринимается шестая попытка. Это исторические аспекты.
Формально-юридические. Конституция Российской Федерации предусматривает три
уровня властных органов: два уровня государственных - это федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации и
первичный уровень народовластия - местное самоуправление. Подчеркиваю: именно
народовластие, органы, через которые народ осуществляет власть. Органы
местного самоуправления являются первичными властными органами, и никаких
иных властных органов Конституция не предусматривает, о чем и говорится в
статье 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Да, закон предусматривает возможность
создания и существования территориального общественного самоуправления.
Подчеркиваю: не местного самоуправления, а территориального общественного
самоуправления. Вы прекрасно знаете, что у нас в понятии общественных
объединений есть такой термин, как "самоуправляющиеся организации". Но статья
27 указанного закона относит регулирование этих вопросов к ведению субъектов
Федерации. И совершенно правильно отметил депутат Ковалёв, что эта статья
четко описывает круг вопросов, которые могут решать территориальные
общественные самоуправления. Да, это самостоятельная и под свою
ответственность реализация собственных инициатив, а не полномочий органов
местного самоуправления. Да, решил ТОС построить детскую площадку во дворе -
собрали деньги и сами построили. Вот это его задача, это его полномочия.
Решили они озеленить территорию - собрались и озеленили. Но когда речь идет
об охране общественного порядка, извините меня, это уже не только право, но
это и ответственность, эти полномочия принадлежат органам государственной
власти, органам местного самоуправления. Считаете вы, что они недостаточно
хорошо работают, - переизбирайте их, но вмешиваться в деятельность властных
органов непозволительно никому.
Теперь содержательная часть. Дело в том, что само понятие территориального
общественного самоуправления носит некую неопределенность. Закон не
определяет, что это - чисто общественная организация, хотя по сути своей она
должна быть общественной организацией, или это все-таки властная структура. И
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления..."
не берется решать этот вопрос, он оставляет его на решение субъекту
Федерации. И вот та дискуссия, которая разгорелась в этом зале, и разные
примеры, которые приводили здесь... одни депутаты приводили пример, что, мол,
у нас ТОС выполняет такие-то, такие-то функции и ему передаются определенные
полномочия, а другие говорят про митинг во дворе или о праве на собрание
(кстати, право на собрание регулируется совершенно другим федеральным
законом). Так вот, чтобы не предопределять, что это такое, мы оставляем этот
вопрос на решение субъекта Федерации. Один субъект готов к тому, чтобы
передать часть властных полномочий, не нарушая при этом федеральных законов.
В частности, я говорил уже об охране общественного порядка, чтобы передать
это ТОС. Может быть, но это пусть решит субъект Федерации своим законом.
Другой субъект не готов к этому, и он определяет статус ТОС как общественной
организации, это его право, и мы не можем этому праву воспрепятствовать.
Я хотел бы сразу несколько уточнить. Вот депутат Ковалёв, к сожалению, был не
совсем точен, определяя два вида самоуправления. Нет у нас двух видов
самоуправления. Ну, государственное местное самоуправление - это вообще
нонсенс, поскольку согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И
нет у нас общественного местного самоуправления. Конституция определяет
местное самоуправление как единственный вид местного самоуправления, органы
местного самоуправления - как властные органы и устанавливает и статус, и
полномочия, и правовую природу местного самоуправления. То, что устанавливает
Конституция, то по ошибке депутат Ковалёв и считает государственным местным
самоуправлением, я бы сказал, конституционным местным самоуправлением, а ТОС
- это общественная организация, которая под свою ответственность и по
собственной инициативе реализует собственные инициативы. И не надо это
путать.
В силу этого, уважаемые депутаты, Президент Российской Федерации в очередной
раз подтверждает свою позицию, основанную на положениях Конституции
Российской Федерации, о недопустимости вмешательства в полномочия субъектов
Федерации по регулированию своими законами положений о территориальном
общественном самоуправлении. Конституция такого вида самоуправления не
предусматривает. Если закон "Об общих принципах..." это предусматривает, то
он сразу отдает это на регулирование субъектов Федерации. Давайте не нарушать
Конституцию и не изобретать четвертый уровень власти, мы и с тремя еще
разобраться никак не можем.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Поскольку Александр Николаевич имел предпоследнее слово, теперь он скажет
последнее.
БЕЛОУСОВ А. Н. Во-первых, я сюда пришел, на эту трибуну, не для того, чтобы
протаскивать в шестой раз закон. Поэтому я прошу все-таки покорректнее
выбирать выражения, когда они обращены к депутату Государственной Думы, это
раз.
Теперь относительно вашей последней фразы. Читаю дословно слова Президента
Российской Федерации: "Второе. Необходимо завершить формирование нормативной
правовой базы местного самоуправления. Нужно провести инвентаризацию всего
законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления. Мы
много говорили о законе "Об общих принципах организации местного
самоуправления...", однако надежды на то, что регионы своими законодательными
актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению,
на практике не оправдались. И только в очень редких случаях мы имеем обратные
примеры. Как правило, субъекты Федерации в основном пытались ограничить
самостоятельность муниципалитетов и в свою очередь натолкнулись на их
сопротивление. Началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и
полномочиями, а в результате проигрывают прежде всего граждане. Задача
федерального центра - ликвидировать саму основу для таких конфликтов,
конкретизировать полномочия местной власти и ее функциональные задачи." Из
выступления Президента Российской Федерации 20 февраля 2001 года на
Госсовете. Это раз.
Второе. Я обращаюсь к депутату Шульге. Я абсолютно с ним во всём согласен,
потому что то, что он говорит, как раз и ставит целью этот закон. Этот закон
ставит своей целью отделить от государственной власти это самое низшее звено,
которое должно быть общественной структурой, чтобы не могло это звено
вмешиваться в государственную власть, а государство не могло... или должно
контролировать, но не должно своим уставом и своим законодательным актом и
документом диктовать, как этой общественной организации жить и существовать.
Олег Иванович Ковалёв прочитал часть первую статьи 27, но он не дочитал часть
вторую, где как раз об этом и сказано. И главная задача этого закона
заключается именно в том, чтобы придать статус общественной структуре -
территориальному (еще раз, два раза подчеркиваю) общественному
самоуправлению.
Поэтому я, уважаемые депутаты... Да, еще я хочу сказать. Безусловно, это
закон совместного ведения. Я не понимаю и не знаю, почему не были разосланы
варианты этого закона в субъекты Федерации, но я знаю мнение, высказанное на
парламентских слушаниях, на которых в целом одобрили этот закон.
Прошу вас поддержать его в первом чтении и еще раз обещаю, что все те
замечания, которые будут высказаны, будут учтены во втором чтении. И во всех
последующих.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Вадим Николаевич Бондарь, пожалуйста, последнее слово.
БОНДАРЬ В. Н. Уважаемые коллеги, по поводу парламентских слушаний. Поскольку
я их вел, я хочу отметить, что такого не было, что парламентские слушания
поддержали этот закон. И, как мне казалось, большинство выступлений было
против.
Уважаемые коллеги, я вынужден отметить, что никто не оспаривает самого права
территориального общественного самоуправления на существование. Органы ТОС
действительно делают много полезного. Мы знаем, что их сегодня сотни и
тысячи. Но все они неплохо существуют и без этого закона. Я говорю об этом со
знанием дела, потому что был городским депутатом и много сделал для
становления системы территориального общественного самоуправления в городе
Тюмени, и как бы действительно в теме. Поверьте, в Комитете по вопросам
местного самоуправления нет врагов ТОС. Вся проблема в том, что данный
законопроект действительно противоречит огромному количеству федеральных
законов и даже Конституции Российской Федерации.
Спасибо за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Обсуждение завершено. Приступаем к голосованию.
Кто по ведению хотел высказаться?
Депутат Шульга, по ведению.
Включите ему микрофон.
ШУЛЬГА А. В. Уважаемые коллеги, я не могу допустить, чтобы вот такая
неточность прошла у нас с трибуны. Дело в том, что Президент говорил вот эти
слова, которые нам привели, как раз о муниципальных образованиях, имея в виду
местное самоуправление, но отнюдь не о территориальном общественном
самоуправлении. Поэтому вот эти слова относятся как раз к местному
самоуправлению, которое здесь комитет пытается защитить. Поэтому это неверная
трактовка слов Президента. Конечно, Александру Алексеевичу нужно было бы эту
поправку сделать. Но я просто не могу допустить такого искажения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Александр Васильевич. Я не совсем понимаю,
какое это отношение к моему ведению имеет!
Приступаем к голосованию. Кто за то, чтобы принять рассматриваемый нами
законопроект "Об общих принципах организации территориального общественного
самоуправления" в первом чтении? Прошу голосовать.
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я не имею права это говорить. Хотя знаю.
Так, пожалуйста, покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (18 час. 00 мин. 47 сек.)
Проголосовало за 36 чел. 8,0%
Проголосовало против 115 чел. 25,6%
Воздержалось 4 чел. 0,9%
Голосовало 155 чел.
Не голосовало 295 чел.
Результат: не принято
Законопроект не принят.
Заседание № 67
20.12.2000
Вопрос:
О проекте федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1355 по 1378 из 7565
БЕЛОУСОВ А. Н., депутатская группа "Народный депутат".
Я прошу сегодня вопрос 17, по которому я являюсь докладчиком, не
рассматривать и перенести его на более поздний срок в связи с недостаточной
подготовкой этого вопроса.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Комитет по вопросам местного самоуправления,
содокладчик Бондарь, мнение комитета. Что у нас происходит? Докладчики у
нас... Как это, свои депутаты не готовы?! Мне этого не понять. Когда из
Совета Федерации никого не вызвать - это другой вопрос.
Пожалуйста, депутат Бондарь, от комитета. Ваше мнение.
БОНДАРЬ В. Н., фракция "Союз Правых Сил".
Я предлагаю слушать этот законопроект. Сколько можно откладывать его?!
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Вы настаиваете на том, чтобы рассмотреть сегодня?
БОНДАРЬ В. Н. Так точно.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Так что, докладчик, будьте любезны сегодня законопроект
доложить. Вы же докладываете не от своего имени, а от комитета, да?
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1424 по 1440 из 7565
РАЙКОВ Г. И. Геннадий Николаевич, немножко вы не поняли по пункту 17. Дело в
том, что Белоусов - автор закона. Я тоже один из авторов. И мы на Совете Думы
поставили его на январь. Как он попал сюда, я не понимаю, он просто не готов.
Поэтому, если автор отзывает законопроект, он снимается автоматически.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Он сам - автор?
РАЙКОВ Г. И. Конечно.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Ну тогда переносится на январь, давайте так. Он -
автор, а не докладчик от комитета, да?
РАЙКОВ Г. И. Нет-нет, он автор.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Хорошо. Александр Николаевич, тогда пункт 17 то же
самое - переносится.
Заседание № 57
17.11.2000
Вопрос:
О проекте федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 335 по 342 из 5430
ЧЕКИС А. В., Агропромышленная депутатская группа.
Спасибо.
Уважаемые коллеги, я сегодня предлагаю снять с повестки дня пункт 15: о
проекте федерального закона "Об общих принципах организации территориального
общественного самоуправления". Обоснование - потом.
Фрагмент стенограммы:
Строки с 874 по 941 из 5430
ЧЕКИС А. В. Уважаемые коллеги, я прошу снять или вернее, отложить пункт 15
порядка работы Государственной Думы: о проекте федерального закона "Об общих
принципах организации территориального общественного самоуправления".
Причина. Во-первых, на мой взгляд, необоснованно назначен ответственный
комитет, Комитет по вопросам местного самоуправления, а не Комитет по делам
общественных объединений и религиозных организаций, так как 11 депутатов,
внесших этот законопроект, просили об этом. Институтами территориального
общественного самоуправления являются собрания и объединения граждан по месту
жительства, что относится к тематике комитета по делам общественных
объединений. Более того, этот комитет более пяти лет вел этот вопрос, и
сегодня у него снимают...
Второе. Наблюдается различное понимание предмета регулирования и концепции
законопроекта как депутатами, так и Правовым управлением Аппарата
Государственной Думы, которое трижды меняло свои заключения по одной и той же
концепции законопроекта.
И третье, последнее. Отмечается, на мой взгляд, предвзятое отношение к
законопроекту со стороны председателя и большинство членов Комитета по
вопросам местного самоуправления. В чем это выражается? Во-первых, указанная
предвзятость проявилась в нарушении норм Регламента Государственной Думы при
подготовке законопроекта к первому чтению, связаном с закрытостью работы
комитета: не приглашали на слушания депутатов, на заседания, отказывая в
рабочем взаимодействии с экспертами и разработчиками законопроекта, и так
далее.
В связи с этим я предлагаю снять этот законопроект сегодня с рассмотрения и
перенести его рассмотрение на более поздний срок, пока мы не урегулируем
отношения между этими комитетами.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, депутат Митрохин.
Есть просьба снять. Я так понимаю, что у вас другое мнение.
Пожалуйста.
МИТРОХИН С. С. Уважаемые депутаты, я возражаю против этого предложения. Было
совершенно однозначное решение Совета Думы о том, что профильным комитетом по
данному закону является Комитет по вопросам местного самоуправления. Это
основано на норме законодательства, согласно которой
территориально-общественное самоуправление -это одна из форм местного
самоуправления, закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления", статья 27, по-моему. Поэтому я категорически возражаю против
этого выступления. И кроме того, все желающие приглашались в рабочую группу
по рассмотрению этого законопроекта.
Прошу оставить этот вопрос в повестке дня.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги, мнения за и против высказаны. Я
ставлю на голосование предложение депутата Чекиса о том, чтобы пункт 15
сегодня с повестки дня снять. Прошу определиться голосованием. Кто за данное
предложение?
Кто без карточки?
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (10 час. 31 мин. 25 сек.)
Проголосовало за 232 чел. 51,6%
Проголосовало против 43 чел. 9,6%
Воздержалось 2 чел. 0,4%
Голосовало 277 чел.
Не голосовало 173 чел.
Результат: принято
Снят с повестки дня пункт 15.