Заседание № 9
20.02.2004
Вопрос:
О Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (проект N№ 90023275-3; в связи с отклонением закона Президентом Российской Федерации).
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение закона, отклоненного Президентом РФ
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1796 по 1902 из 6545
Пункт 5: о Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс
Российской Федерации". Доклад первого заместителя председателя Комитета по
экономической политике, предпринимательству и туризму Юрия Германовича
Медведева. Пожалуйста.
МЕДВЕДЕВ Ю. Г. Уважаемый Борис Вячеславович, уважаемые коллеги! На ваше
рассмотрение выносится решение Комитета по экономической политике,
предпринимательству и туризму по Федеральному закону "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации". Проект нашего решения у вас имеется.
Суть вопроса. Проект закона был внесен в марте 2000 года. Авторами этого
закона являлись Глазьев, Пузановский - депутаты Государственной Думы и
Яковлев - член Совета Федерации. В марте 2001 года этот закон был принят
Государственной Думой, в апреле этого же года был рассмотрен Советом
Федерации, в апреле 2001 года был отклонен Президентом Российской Федерации,
затем в мае 2001 года Государственная Дума приняла решение создать
согласительную комиссию. Полномочный представитель Президента Российской
Федерации в Государственной Думе уведомил Государственную Думу о том, что он
считает возможным участвовать в работе комиссии, так как у президента к
законопроекту замечания концептуального характера. Действительно, президент в
своем письме отметил, что федеральный закон противоречит действующей
Конституции Российской Федерации. Первое - закон наделяет Государственную
Думу и Совет Федерации, то есть обе палаты, полномочиями, которых нет в
Конституции. Второе - закон исключает нормы, дающие конституционное право
президенту выступать с посланием к Федеральному Собранию по экономическим
вопросам. Третье - закон напрямую вмешивается в компетенцию местного
самоуправления, определяя, как и что планировать и что прогнозировать.
Четвертое - закон противоречит действующему законодательству, в частности
Налоговому кодексу, Бюджетному кодексу, Гражданскому кодексу и Федеральному
конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". И этот
перечень не исчерпывающий.
Комитет считает, что у закона есть и другие содержательные недостатки. Мы не
можем согласиться с подменой экономических понятий, в частности с тем, что
авторы, вводя категорию индикативного планирования, законодательно придают ей
другой характер - императивный, а не рекомендательный, согласительный, как
это сложилось в мировой практике и как трактует экономическая теория. Или,
например, создание Национального научного совета по прогнозированию при
Президенте Российской Федерации, которое потребует не только серьезных
затрат, но и будет прямой подменой функций правительства.
Поэтому, исходя из позиций Президента Российской Федерации по данному
федеральному закону, наличия существенных, концептуального характера
замечаний, которые не позволяют дорабатывать закон, комитет предлагает,
уважаемые коллеги, снять его с дальнейшего рассмотрения. Это первое. И второе
- мы предлагаем также признать утратившим силу постановление Государственной
Думы от 16 мая 2001 года о создании специальной комиссии в связи с
отклонением Президентом Российской Федерации данного закона. Прошу
поддержать. Спасибо за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Есть ли вопросы к докладчику? Есть. Пожалуйста, Кузнецов Виктор Егорович.
Включите микрофон.
КУЗНЕЦОВ В. Е., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
У меня один вопрос. Вы отклоняете очень серьезный закон по всевозможным,
можно сказать, технико-юридическим причинам и основаниям. Хотелось бы знать
позицию комитета по проблеме в целом, по проблеме государственного
прогнозирования и социально-экономического развития России. Необходимо ли
вообще в этом плане вносить законопроект, пусть несколько измененный и так
далее, или вы считаете, что зря предыдущий состав Государственной Думы провел
этот закон до третьего чтения?
МЕДВЕДЕВ Ю. Г. Спасибо за вопрос. Я думаю, что здесь мы не рассматриваем -
серьезные или несерьезные это вопросы. Все вопросы, которые вносятся в
Государственную Думу, серьезные. Этот закон, конечно, по своей сути, может
быть, имеет несколько большую значимость в целом для нашей экономики, для
участия государства в условиях рыночных отношений в управлении экономикой.
Если говорить по существу вашего вопроса, то эта тема постоянно так или иначе
звучала в работе комитета по экономической политике в Думе третьего созыва. И
это не случайно. Хотя сегодня есть реально действующий закон, закон, в
который вносятся поправки (он называется "О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации"), и этот
закон вполне дает возможность правительству, исполнительным органам власти
работать в пределах этого закона, в пределах тех норм, которые есть, с тем
чтобы формулировать программы, прогнозы, концепции и так далее как на
краткосрочный, так и на долгосрочный период, мы считаем, что сама проблема
заключается в качестве этих прогнозов, а не в том, что нет закона, - закон
такой есть. И мы это неоднократно уже высказывали, когда давали заключения на
концепции социально-экономического развития нашей экономики, представляемые
правительством. Вот здесь у нас очень много замечаний. Таким образом, если мы
с вами в будущем столкнемся, будем работать в этом направлении, то, мне
кажется, нам надо подходить не с количественной стороны (есть закон или нет,
закон такой есть, он регулирует эту сферу), а с качественной, насколько
серьезно, глубоко правительство прорабатывает эти вопросы, дает нам
соответствующие предложения, когда вносит проект бюджета к нам в
Государственную Думу.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Есть еще вопросы?
ИЗ ЗАЛА. (Не слышно.)
МЕДВЕДЕВ Ю. Г. Вы знаете, конечно, над этой темой можно дальше работать,
потому что нет предела совершенству. Мы считаем, что действующего
законодательства вполне достаточно для сегодняшней работы в этом направлении.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо. Присаживайтесь, Юрий Германович.
Этот вопрос также выносим на "час голосования". Объявляю "час голосования".
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1936 по 1952 из 6545
Ставлю на голосование пункт 5 порядка работы. Предложение: снять с
дальнейшего рассмотрения.
Прошу включить режим голосования.
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (11 час. 24 мин. 20 сек.)
Проголосовало за 333 чел.74,0%
Проголосовало против 77 чел.17,1%
Воздержалось 0 чел.0,0%
Голосовало 410 чел.
Не голосовало 40 чел.8,9%
Результат: принято
Принимается, закон снимается с дальнейшего рассмотрения.
Заседание № 93
16.05.2001
Вопрос:
О проекте постановления Государственной Думы "О создании специальной комиссии в связи с отклонением Президентом Российской Федерации Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в связи с отклонением закона Президентом Российской Федерации).
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение закона, отклоненного Президентом РФ
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1376 по 1388 из 6268
Так, переходим к рассмотрению пункта 5: о проекте постановления
Государственной Думы "О создании специальной комиссии в связи с отклонением
Президентом Российской Федерации Федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации". Слово для доклада предоставляется
председателю Комитета по экономической политике и предпринимательству Сергею
Юрьевичу Глазьеву.
Пожалуйста, Глазьев. (Выкрики из зала.)
Так, перенести, да? Хорошо, рассмотрим чуть позже.
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1433 по 1488 из 6268
Уважаемые коллеги, подошел председатель комитета Сергей Юрьевич Глазьев. Но у
нас на 10.40 записаны два пункта - 6 и 7, ратификация международных
договоров. И эти законы ждут от нас в Совете Федерации. Предлагается
рассмотреть пункты 6 и 7.
Пожалуйста, включите микрофон Глазьеву.
ГЛАЗЬЕВ С. Ю., председатель Комитета Государственной Думы по экономической
политике и предпринимательству, фракция Коммунистической партии Российской
Федерации.
Спасибо.
Уважаемые коллеги, просьба просто согласиться с предложением комитета создать
согласительную комиссию, точнее, специальную комиссию для согласования с
Президентом и Советом Федерации новой редакции Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской
Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации", который был отклонен
Президентом. Вот весь вопрос.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Есть за, против? Голосуем? Кто за то, чтобы создать...
Пожалуйста, Жуков.
ЖУКОВ А. Д., председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам,
депутатская группа "Регионы России (Союз независимых депутатов)".
Комитет по бюджету просит включить в состав согласительной комиссии
руководителя группы по работе над Бюджетным кодексом Дмитриеву Оксану
Генриховну, дополнить список.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Принимается? Голосуем по 5-му вопросу, проекту
постановления Государственной Думы "О создании специальной комиссии в связи с
отклонением Президентом Российской Федерации Федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации". С добавлением, внесенным депутатом
Жуковым.
Включите режим голосования.
Кто без карточки?
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (10 час. 54 мин. 29 сек.)
Проголосовало за 316 чел. 70,2%
Проголосовало против 0 чел. 0,0%
Воздержалось 2 чел. 0,4%
Голосовало 318 чел.
Не голосовало 132 чел.
Результат: принято
Принимается.
Заседание № 81
14.03.2001
Вопрос:
О проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в третьем чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 2795 по 2847 из 6653
Коллеги, я прошу вас присесть. Начинаем обсуждение пункта 5: проект
федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации"
(третье чтение). Докладчик - Адриан Георгиевич Пузановский.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г., депутатская группа "Народный депутат".
Уважаемый Геннадий Николаевич, уважаемые депутаты! Комитет по экономической
политике предлагает вашему вниманию законопроект, подготовленный к третьему
чтению, под названием "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
При подготовке к третьему чтению кроме предусмотренных Регламентом процедур
юридического характера, лингвистического характера мы особое внимание уделили
вопросу, поднятому при обсуждении во втором чтении представителем Президента
Александром Алексеевичем Котенковым. Я напомню, что это замечание касалось
нарушения законопроекта, принятого в первом чтении и во втором чтении. При
этом подчеркивалось, что в отличие от первого чтения во втором мы ввели в
название и Бюджетный кодекс Российской Федерации.
В связи с этим были проведены консультации с нашим Правовым управлением, мы
заново пересмотрели заключение Президента к данному закону, замечания,
которые были сделаны. Мы посмотрели еще раз замечания Правового управления
Аппарата Государственной Думы и пришли к выводу, что предложенное решение с
точки зрения юридической техники не противоречит процедуре и не может быть
препятствием для дальнейшего движения закона. В рекомендациях Правового
управления Аппарата Государственной Думы говорится, что в связи с тем, что
законопроект вносит изменения и дополнения не только в Федеральный закон "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации", но также и в Бюджетный кодекс Российской
Федерации, наименование законопроекта следует изложить таким образом,
цитирую: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации",
что и нашло отражение в представленном к обсуждению и во втором чтении, и
сегодня законопроекте. Вот почему Правовое управление при подготовке своего
заключения к третьему чтению не отказалось от ранее принятой рекомендации и
мы выносим на третье чтение законопроект в редакции, которая была
представлена во втором чтении.
Я обращаюсь к Александру Алексеевичу Котенкову. Александр Алексеевич,
все-таки это проблема юридической техники. Давайте дойдем до следующего
Правового управления - Совета Федерации, а потом придем к вам, к Президенту,
и уж затем окончательно решим. А сегодня комитет просит поддержать принятие
законопроекта в третьем чтении.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые депутаты, это закон третьего чтения. Будут ли
вопросы к докладчику? Нет вопросов. Переносим закон на "час голосования".
Фрагмент стенограммы:
Строки с 2870 по 2889 из 6653
Коллеги, в рамках "часа голосования" голосуем пункты 5 и 6. Пожалуйста, закон
под пунктом 5, который докладывал Адриан Георгиевич Пузановский. Кто за то,
чтобы данный закон принять? Уважаемые депутаты, идет голосование.
Кто без карточки?
Депутат Худяков - за.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (13 час. 17 мин. 19 сек.)
Проголосовало за 232 чел. 51,6%
Проголосовало против 75 чел. 16,7%
Воздержалось 2 чел. 0,4%
Голосовало 309 чел.
Не голосовало 141 чел.
Результат: принято
Закон принимается.
Заседание № 78
21.02.2001
Вопрос:
О проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (принят в первом чтении 8 сентября 2000 года с названием "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации").
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта во втором чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 4846 по 5286 из 7111
Уважаемые коллеги, пункт 21: о проекте федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации" (второе чтение).
Адриан Георгиевич Пузановский, заместитель председателя комитета по
образованию, да?
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Депутат Государственной Думы.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Да, депутат, а как же.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Уважаемый председательствующий, уважаемые депутаты! Комитет
по экономической политике и предпринимательству представляет вашему вниманию
подготовленный ко второму чтению проект федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации".
Комитет по экономической политике после первого чтения согласно Регламенту
рассмотрел 117 направленных в его адрес поправок... Тзвините, 177 поправок:
118 поправок после рассмотрения были приняты и находятся в таблице принятых
комитетом поправок, 59 поправок было отклонено, они находятся в
соответствующей таблице поправок. При решении вопроса о том, какие поправки
могут быть приняты, какие отклонены, рабочая группа и комитет по
экономической политике, рассматривая материалы, представленные рабочей
группой, исходили из того, что поправки должны соответствовать концепции
закона, претендующей на продвижение ныне действующего закона в определенных в
первом чтении направлениях. Законопроект был связан концептуально со
следующими основными новшествами. Первое - это определение и нормативное
описание того, что такое государственный сектор экономики. Второе - это
нормативное описание того, что такое индикативный план. Третье. Это
нормативные положения о национальном научном совете по прогнозированию. И
наконец, в связи с этими нововведениями предлагались частные дополнения в
основную структуру прогнозирования, разработки концепции долгосрочного,
среднесрочного и краткосрочного планирования, или программирования, которые
при всей новизне, мы полагаем, могут быть отнесены просто к улучшениям
юридического характера, хотя и содержательным по своему существу.
Таким образом, мы отклонили в том числе и поправки, направленные
Правительством, в той части, в которой они грозили разрушить концепцию
представленного закона, а именно мы не согласились с предложением убрать из
закона всё, касающееся индикативного планирования, индикативного плана. Мы не
согласились с сокращением горизонта долгосрочного социально-экономического
прогноза: мы установили его в 20 лет, Правительство же предлагало сократить
его до 12 лет. Мы не согласились и с предложением, связанным с Национальным
научным советом. Из чего мы исходили, отклоняя эти предложения? Не только из
того, что следует сохранить важнейшие концептуальные мотивы новой редакции
закона. Мы также руководствовались и соображениями о подготовке
законопроекта, который бы соответствовал ныне действующим в ведущих странах
мира стандартам в области построения социально-экономических прогнозов,
разработки программ развития, построения стратегической концепции развития.
Мы считаем, что в представленном варианте законопроект является настолько
продвинутым, что не уступает принятым в мире стандартам в этой области. Вот
почему комитет по экономической политике полагает, что в предложенной
редакции он будет и для нашей экономической практики, и для нашей
экономической теории, и для правовой культуры продвижением вперед. Он
позволит - и это в явном виде - укрепить институты гражданского общества,
связанные с развитием экономики, сделает ее более прозрачной, более ясной в
смысле целей развития, горизонтов развития, и, на наш взгляд, в перспективе
при адекватном применении он позволит избежать инцидентов, с которыми мы с
вами еще недавно имели дело и с которыми завтра также будем иметь дело.
Имеется в виду, что если требования к построению прогнозов, которые заложены
в этом законе, будут соблюдаться более ответственно прежде всего в сферах
исполнительной власти, то не только мы с вами, но и общество в целом будет
иметь более строгие, ясные и ответственные прогнозы развития экономики.
Следовательно, и бюджетное планирование будет более четким, ясным, прозрачным
и ответственным.
И в заключение. Мы понимаем, что по своему содержанию представленный
законопроект повышает уровень требовательности прежде всего к федеральному
Правительству, это легко читается и видится. Требовательность ведет и к
повышению уровня ответственности. Я не хочу сказать, что это оправдывает в
определенной степени мотивы неприятия некоторых положений законопроекта, но
надеюсь, что объясняет депутатам существо дискуссии, которая ведется в
определенной степени по этому закону между комитетом и Правительством.
Комитет по экономической политике просит депутатов Государственной Думы
поддержать данный законопроект, подготовленный ко второму чтению.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, уважаемый Адриан Георгиевич. Второе чтение.
Таблицы поправок есть у вас, да, Адриан Георгиевич? Вы готовы, да? Да.
Вы хотите до таблицы поправок? Пожалуйста, представитель Президента.
КОТЕНКОВ А. А. Уважаемый Артур Николаевич, уважаемые депутаты Государственной
Думы! Я просто еще раз напоминаю, что Регламент Государственной Думы
предусматривает выступление полномочного представителя именно после доклада
представителя комитета.
Уважаемые депутаты, я хотел бы обратить ваше внимание на то, что Президент
Российской Федерации - а это он делает не часто - прислал очень развернутое и
серьезное заключение на данный законопроект. Оно содержит в себе четыре листа
текста, четыре листа замечаний, замечаний очень серьезных, на основе которых
Президент делает вывод, что концепция данного законопроекта неприемлема и
требует существенной доработки. В результате чего он предлагает возвратить
законопроект в первое чтение, исправить некоторые концептуальные положения,
предложения по которым, кстати, проигнорированы комитетом, и продолжать
работу дальше.
Более того, уважаемые депутаты, есть и формальный юридический повод для
возвращения законопроекта в первое чтение. Напомню, что в первом чтении
законопроект был внесен как новый текст закона "О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской
Федерации", то есть как проект нового федерального закона. По-моему, это
единичный случай, когда из новой редакции закона он вдруг во втором чтении
преобразовался в закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации" и в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
Во-первых, мы с вами давно договорились, что нельзя принимать закон в виде
закона о внесении изменений и дополнений, одновременно принимая этот закон в
новой редакции. То есть здесь так называемый матрешечный принцип: закон в
законе. В очередной раз спрашиваю: какой закон будет действовать? Ведь не
отменяется действующий закон, принятый в 1995 году. Он сохраняет свое
действие или нет? Или действует новая редакция этого закона? Мы с вами ведь
всегда, принимая подобные законы в первом чтении, во втором чтении меняли их
форму, принимая именно в виде нового федерального закона с отменой ранее
действовавшего закона.
Второе. Здесь появляется отсутствовавшая в первом чтении статья о внесении
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, что в данном случае, когда мы
принимаем новую редакцию федерального закона и одновременно этим же законом
вносим изменения в Бюджетный кодекс, недопустимо. Это должны быть
самостоятельные законы, то есть федеральный закон "О государственном
прогнозировании...", его новая редакция в виде нового закона, отменяющая
предыдущую редакцию, и отдельно закон о внесении изменений и дополнений в
Бюджетный кодекс.
Уважаемые депутаты, еще раз говорю: я не стал перечислять содержательные
замечания Президента, на основании которых он предлагает вернуть законопроект
в первое чтение, они все у вас имеются. Но я вам говорю и о формальных
признаках, по которым вы не можете принимать данный законопроект во втором
чтении, поскольку существенно изменена не только его форма, но и концепция.
Поэтому еще раз предлагаю вернуть его в первое чтение, комитету переработать
его по форме и рассмотреть содержательные, сущностные поправки Президента, а
затем вернуться к его рассмотрению.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Представитель Правительства, заместитель министра
экономического развития и торговли Юрий Владимирович Белецкий. Пожалуйста.
БЕЛЕЦКИЙ Ю. В., заместитель министра экономического развития и торговли
Российской Федерации.
Уважаемые депутаты, я хочу вам напомнить, что при рассмотрении законопроекта
в первом чтении Правительство выступало против этого законопроекта. Мы
предлагали создать рабочую группу по доработке данного законопроекта,
учитывая его важность. Но ни позиции Правительства, ни позиции Президента не
были учтены, и законопроект был принят. В декабре мы направили конкретные
предложения и замечания к законопроекту. Следует отметить, что многие из них
учтены. Однако концептуальные расхождения остались.
Во-первых, в проекте закона вводится понятие годового индикативного плана.
Если мы понимаем индикативный план как систему ориентиров развития экономики,
то в настоящее время годовой прогноз, представляемый с проектом федерального
бюджета, содержит в себе целевой вариант. Одновременно в тех материалах по
прогнозу, которые направляются в Государственную Думу, содержится кроме
целевого варианта еще и вариант, учитывающий возможное негативное воздействие
внешних и внутренних факторов. Я особо обращаю внимание на этот момент. И с
этой точки зрения при реализации указанного законопроекта может получиться
так, что, поскольку индикативный план будет разрабатываться в одном варианте,
мы фактически отсечем рассмотрение возможности негативного воздействия на
экономику, что может привести к увеличению количества неточностей и ошибок.
Здесь мы можем предвидеть возражения, что в принципе законопроект как раз и
направлен на уменьшение числа ошибок и неточностей при определении параметров
развития экономики. Но очень важной является практическая реализация закона.
Мы видим, что его практическая реализация будет непростой, и во многом это
будет просто неработающий закон.
Что же касается повышения точности оценок развития экономики, то, по нашему
мнению, очень важным является уменьшение политической компоненты при
выработке решений и более полное использование имеющегося практического и
научного потенциала.
Здесь есть статья, против которой мы выступали, - это создание национального
научного совета по прогнозированию, фактически при Президенте, как было в
первоначальной редакции, ну и сейчас там осталось положение, что Президент
определяет и его состав, и функции. Я должен заметить, что функции
национального совета практически дублируют уже реализуемые функции
Правительства, и создание еще одного органа нецелесообразно, тем более что
это потребует дополнительных расходов из бюджета. В первом чтении к
законопроекту была приложена пояснительная записка, где речь шла примерно о
100 миллионах рублей в год на функционирование данного органа. Но, как мы
знаем из практики, суммы всегда увеличиваются многократно.
И наконец, в-третьих, серьезного уточнения требуют статьи о госсекторе и
планировании госсектора. Многие предложения Правительства не учтены.
Подводя итог, можно сказать, что выполнение закона в случае его принятия
потребует изменения структуры госуправления и увеличения его численности.
Видимо, потребуется создание и новых ведомств, соответственно, увеличение
расходов из бюджета. Я хотел бы напомнить, что только сегодня горячо
обсуждался вопрос о пенсионном обеспечении, ну и здесь действительно
необходимо определяться, куда мы будем тратить деньги из бюджета - или на
увеличение штата чиновников, или на социальные нужды.
Наконец, хотел бы обратить внимание на такой важный момент: закон, который
регулирует сферу экономической деятельности Правительства, чрезвычайно важен,
и спешка тут неприемлема, поскольку цена ошибок может быть очень высокой.
Поэтому мы поддерживаем предложения представителей Президента, предлагаем
вернуться к рассмотрению этого законопроекта в первом чтении и создать
рабочую группу из представителей Думы, Совета Федерации, Администрации
Президента, Правительства и заинтересованных министерств и ведомств.
Спасибо за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Юрий Владимирович.
Уважаемые коллеги, я так понимаю, у представителя Президента и у
Правительства есть предложение о том, чтобы вернуть законопроект в первое
чтение и создать рабочую группу. Мнение комитета нам известно. По этому
предложению я прошу выступить председателя комитета, потом, Николай Иванович,
вас.
Пожалуйста. (Шум в зале.)
Да, да, да. Я сказал: Глазьев. Пожалуйста. Предложения в ваш адрес, в адрес
комитета, есть: вернуться к первому чтению и создать рабочую группу.
Пожалуйста.
ГЛАЗЬЕВ С. Ю., председатель Комитета Государственной Думы по экономической
политике и предпринимательству, фракция Коммунистической партии Российской
Федерации.
Спасибо, Артур Николаевич.
Уважаемые коллеги, посмотрите на суть возражений Правительства, она сводится
в основном к тому, что закон будет сложно реализовывать. Конечно,
разрабатывать долгосрочные прогнозы, среднесрочную программу, концепцию
экономического развития, целевые программы сложно. Проще, как сейчас:
поручили Грефу, Греф нашел центр стратегий, центр стратегий подобрал
соответствующих экспертов, политическая составляющая принятия решений в этом
центре была доминирующей, подчеркну, в отличие от профессиональной, в итоге
мы уже целый год не можем принять долгосрочную программу
социально-экономического развития. Конечно, проще без всяких требований, без
всяких норм, как кому по вкусу придется, формировать долгосрочные программы
под свои идеологические, так сказать, прожекты - вот то, что мы имеем сейчас.
Ни Госсовет, ни Правительство до сих пор не сумели даже приблизиться к
принятию долгосрочной программы социально-экономического развития страны.
Наш закон предлагает четкую процедуру, четкие критерии, как разрабатывать
долгосрочные программы, проекты, прогнозы среднесрочной программы, концепцию
развития страны и индикативный план на год. Эта технология соответствует
общепринятой в развитых странах, где никто не боится сотрудничать с учеными,
работать, рассчитывать все детально и так далее.
Предложения Правительства, честно говоря, вызывают у нас просто впечатление,
что министерство экономики не хочет поднимать требования к качеству
составления прогнозов. Мы знаем, что это качество крайне
неудовлетворительное, прогнозы сильно расходятся с реальной жизнью постоянно,
принимаются ошибочные экономические решения и никто за это не отвечает.
Никаких критериев качества разработки прогнозов, концепции, программ нет.
Удивительно, что в отзыве Правительства есть такой момент: не хотят они
создавать национальный научный совет по прогнозированию, который подменяет
какие-то ведомства. Это чисто методическая экспертная структура. Не хотят
работать с наукой, им проще работать с экспертами валютного фонда и другими
единомышленниками по той или иной идеологии проведения реформ.
В отношении тезиса о спешке. Мы не торопимся. Этот законопроект лежит,
извините, уже три года, даже больше, наверное, откровенно говоря, еще с той
сессии. Рабочая группа работала. К сожалению, представитель Правительства так
и не появлялся на заседаниях этой рабочей группы, хотя она заседала много
раз, приглашения мы рассылали, и эксперты министерства экономики тоже
принимали участие в этой работе. Именно поэтому и появились столь пространные
(к сведению представителя Президента хотел бы сказать) четырехстраничные
заключения. Шла конкретная работа по каждой позиции этого законопроекта
prime>льшую часть замечаний мы учли. Кстати, часть этих замечаний, о которых
представитель Президента говорил, мы учли, но попали под его критику с другой
стороны. Он говорит, что мы внесли поправки в Бюджетный кодекс, что мы
изменили некоторые нормы по сравнению с первой редакцией законопроекта, но
это как раз и был наш ответ на предложение президентской стороны. Мы
вынуждены были подумать о внесении поправок в Бюджетный кодекс в связи с
несколько измененной технологией представления документов при подготовке
бюджета, которая вытекает из нашего законопроекта. Мы просто учли требования
Президента, а вы нас критикуете именно за то, что мы их учли. Это лишний раз
доказывает, что нас водят по замкнутому кругу, не желая просто поднимать
качество и требования к очень важной работе - по прогнозированию
социально-экономического развития страны. Я считаю, что законопроект надо
принимать.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я так понимаю, Сергей Юрьевич, что вы по поручению
комитета настаиваете на принятии законопроекта после рассмотрения его во
втором чтении. Так я понимаю?
Николай Иванович, только по ведению.
Пожалуйста, включите микрофон Рыжкову Николаю Ивановичу.
По ведению. Пожалуйста.
РЫЖКОВ Н. И., депутат Государственной Думы, не состоящий в депутатском
объединении.
Артур Николаевич, а почему по ведению? Представитель Президента и
представитель Правительства вышли с новым предложением: вернуть в первое
чтение. По-видимому, мы должны высказать свои соображения, возвращать или не
возвращать в первое чтение.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Председатель комитета сказал, да.
Пожалуйста.
РЫЖКОВ Н. И. Я хотел бы тоже высказать некоторые соображения по этому
вопросу. Мы с большим уважением относимся к Президенту России, мы надеемся,
что этот Президент все-таки выведет страну из того тяжелейшего положения, в
котором мы находимся. И поэтому обвинять нас в том, что мы таким законом
подрываем какие-то основы деятельности Президента и Правительства, - я думаю,
это, мягко выражаясь, совершенно недопустимая трактовка. Я полагаю, что
Правительство и Президент должны понимать, что мы находимся в таком
положении, что просто ничего не делать, а полагаться... (Микрофон отключен.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Включите, пожалуйста, микрофон Рыжкову.
Николай Иванович, пожалуйста.
РЫЖКОВ Н. И. ...а полагаться на стихию, что она сама отрегулирует то
положение, в котором мы находимся, и мы выйдем на какие-то новые рубежи... Я
думаю, мы все поняли в последние годы, что этого не произойдет. Значит, мы
должны находить какие-то серьезные компоненты нашей дальнейшей жизни.
Я хочу напомнить, почему Рузвельт в 1933 году пошел на то, чтобы ввести
индикативное планирование. Он пошел на серьезнейшие меры. В то время падение
производства после великой депрессии было на 34 процента. У нас упало
производство на 50 процентов. Почему он тогда использовал эти рычаги и почему
мы боимся сегодня это сделать? На мой взгляд, и мировой опыт показывает, надо
идти именно по этому пути. Мы не предлагаем вернуться сегодня к Госплану
СССР, который находился в этих стенах... (Микрофон отключен.)
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Заканчивайте, пожалуйста, Николай Иванович.
Включите микрофон.
Пожалуйста.
РЫЖКОВ Н. И. ...но мы считаем, что минэкономики как правопреемник Госплана
должно быть облечено законом. Не просто, значит, что хочется, то и делать.
Давайте облечем их законом, чтобы они знали, что надо идти подобным образом:
стратегическое, среднесрочное и так далее планирование.
Я считаю, что надо принимать во втором чтении, ни в коем случае не
возвращать. И меня очень сильно поразило вот это - политическая составляющая.
Какая политическая составляющая? Неужели мы не понимаем, что это наша жизнь,
социально-экономическая жизнь? А то начинают лепить: политическая
составляющая...
Я предлагаю не принимать предложение представителей Президента и
Правительства и перейти в соответствии с Регламентом к обсуждению во втором
чтении, то есть рассматривать таблицы.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Так, Адриан Георгиевич, пожалуйста, по таблицам
поправок, рекомендованных к принятию и отклонению. Пожалуйста.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Артур Николаевич...
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я вам даю слово. По таблицам, пожалуйста. Согласно
Регламенту идем дальше.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Таблица поправок, рекомендуемых к принятию.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Коллеги, есть у вас на руках таблица принятых комитетом
поправок?
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Прошу поддержать.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Замечания есть по этой таблице?
ИЗ ЗАЛА. Нет!
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Нет. Кто за то, чтобы принять данную таблицу поправок,
рекомендуемых комитетом к принятию? Прошу определиться голосованием. Кто за
то, чтобы принять?
Кто без карточки?
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (16 час. 47 мин. 48 сек.)
Проголосовало за 233 чел. 51,8%
Проголосовало против 63 чел. 14,0%
Воздержалось 0 чел. 0,0%
Голосовало 296 чел.
Не голосовало 154 чел.
Результат: принято
Таблица принята.
Пожалуйста, по таблице поправок, рекомендуемых к отклонению.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Таблица отклоненных комитетом поправок.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги, есть ли замечания по таблице
отклоненных комитетом поправок?
ИЗ ЗАЛА. Нет!
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Нет замечаний. Кто за то, чтобы принять таблицу
поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению? Прошу определиться
голосованием.
Кто без карточки?
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (16 час. 48 мин. 42 сек.)
Проголосовало за 236 чел. 52,4%
Проголосовало против 66 чел. 14,7%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 303 чел.
Не голосовало 147 чел.
Результат: принято
Принимается.
Ваши предложения, Адриан Георгиевич.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Просьба комитета поддержать законопроект во втором чтении.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги, прошу определиться голосованием. Кто
за то, чтобы принять проект федерального закона "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации" и в
Бюджетный кодекс Российской Федерации" во втором чтении? Прошу определиться
голосованием.
Включите режим голосования.
Кто без карточки?
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (16 час. 49 мин. 33 сек.)
Проголосовало за 240 чел. 53,3%
Проголосовало против 68 чел. 15,1%
Воздержалось 2 чел. 0,4%
Голосовало 310 чел.
Не голосовало 140 чел.
Результат: принято
Законопроект принят.
Заседание № 42
08.09.2000
Вопрос:
О проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 1741 по 1972 из 5478
Тогда давайте мы послушаем тот вопрос, который нам доложит Адриан Георгиевич
Пузановский. Это вопрос под номером 5 в повестке дня. О проекте федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации".
Пожалуйста, Адриан Георгиевич Пузановский. Пункт 5.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Уважаемый председательствующий, уважаемые депутаты! Комитет
Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству
предлагает вашему вниманию проект федерального закона о государственном
прогнозировании, индикативном планировании и программах
социально-экономического развития в Российской Федерации, представляемый в
порядке изменений и дополнений в ныне действующий закон "О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской
Федерации".
Законопроект подготовлен рабочей группой, объединяющей представителей
Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики и Комитета
Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, при
активном участии представителей академических кругов и делового сообщества.
Законопроект прошел тест на парламентских слушаниях и получил принципиальное
одобрение. Естественно, были замечания, которые впоследствии разработчики
попытались учесть.
Наконец, законопроект был в стандартной рассылке, имеет все заключения
правовых управлений и заключение Правительства. Краткое резюме
правительственного заключения находится в таблице рекомендаций, которой вы
располагаете. И, таким образом, вам известна оценка законопроекта. Палате
предстоит выразить отношение: согласиться с этим или не согласиться.
Позвольте мне постараться убедить вас в том, чтобы вы не соглашались с
заключением Правительства, и вот почему. Ныне действующий закон был
подготовлен в 1994-1995 годах. Он готовился и прошел Государственную Думу и
все инстанции в определенной исторической обстановке, в определенных,
конкретных обстоятельствах развития рыночных отношений, в определенных и
действующих тогда, ну, если хотите, политических оценках процесса развития
экономики. Вполне понятно, что тогда очень многие необходимые для института
прогнозирования и индикативного планирования вещи не могли войти в закон, и
они не вошли. Я не хочу возвращаться к этому периоду, он хорошо всем
известен, но даже тогда обращение к образцам и к определенному опыту,
действующему во многих развитых странах, не находило должного понимания. Я
полагаю, что тогда законодатель поступил вполне разумно, согласившись с тем
вариантом закона, который был возможен в тех конкретных обстоятельствах, и,
уповая на опыт, на практику, прежде всего на развитие самих рыночных
процессов и института государственного регулирования, надеялся, что наступит
время, когда законодатель сочтет необходимым вернуться к этому закону и
усовершенствовать его. Мы считаем, что это время наступило.
Применение ныне действующего закона сыграло во всем положительную роль.
Виктор Степанович Черномырдин, я полагаю, что депутаты этого состава должны
быть благодарны вам, тогдашнему премьеру, за то, что по закону о
прогнозировании вашим кабинетом был представлен России первый среднесрочный и
долгосрочный прогнозы. Я помню бурные дискуссии, связанные с этим прогнозом,
и ваши выступления. В результате этих дискуссий появился скорректированный
прогноз.
Я должен сказать, что тогда, скажем так, со стороны того кабинета в этих
вопросах мы встречали вполне определенное понимание ценности, важности
прогнозирования, программирования концепции развития. И мы очень надеемся,
что эти добрые начинания получат новые импульсы развития.
Я не хочу подробно останавливаться на некоторых последних событиях в связи с
подготовкой нового стратегического плана, прогноза развития. Но я напомню
коллегам, что мы с вами испытывали некоторое недоумение, выясняя подчас
только через прессу, каким образом готовится новый прогноз развития, каковы
горизонты этого прогноза. У нас с вами были определенные вопросы относительно
процедуры подготовки и участия в этой подготовке прогноза, его открытости.
Разработчики пытались усовершенствовать ныне действующий закон и исходили из
того, что государственное регулирование неизбежно в своем развитии потребует
новых возможностей правовой поддержки со стороны именно этого закона.
Мы не меняем саму концепцию ныне действующего закона. Мы не отменяем институт
прогнозирования. Мы не отменяем институт подготовки концепции и не отменяем
годовой прогноз как таковой. Мы сохраняем всё в новой редакции закона. В этом
отношении мы меняем только горизонты прогнозирования. Мы переводим их с ныне
действующего горизонта в 10 лет на 15-летний горизонт. И этот горизонт не
является абстракцией. Это горизонт, утвердившийся на практике в большинстве
стран. Более того, можно добавить, что в наиболее продвинутых в этом смысле
странах горизонты прогнозирования уходят за 20 лет. И я полагаю, если палата
сочтет возможным, что в ходе подготовки ко второму чтению мы вернемся к
горизонту планирования и прогнозирования.
Могу обратить внимание, что при построении отраслевых прогнозов... Например,
Минатом подготовил программу развития атомной энергетики и расширил горизонты
видения в этих прогнозах до 2030 года. Таким образом, мы видим, что у
отраслевиков есть конкретная потребность в построении горизонта видения и
предвидения, уходящего за 15 лет. Мы полагаем, что поступили даже достаточно
скромно, предлагая этот горизонт, и нужно уходить дальше.
Очень существенным, на наш взгляд, является внесение нового и концептуального
предложения, связанного с рассмотрением особенностей государственного
сектора. Чем это вызвано? Конституция закрепляет в России многоукладную
экономику. Государственная собственность является основой формирования
государственного сектора. Но я хочу обратить внимание законодателей,
депутатов Государственной Думы, что у нас ни в одном действующем ныне законе
нет правового понятия, определения государственного сектора и нет каких-либо
действующих регламентирующих норм регулирования развития, в частности
прогнозирования и планирования, в государственном секторе. Мы делаем в этом
законе, может быть, первую и робкую попытку (но считаем ее обоснованной и
необходимой) законодательно закрепить само понятие "государственный сектор".
Мы очень рассчитываем на вашу поддержку в этом вопросе. Мы не должны стыдливо
отворачиваться от этой проблемы и делать вид, что ее не существует. Она
многоаспектна, существует во многих разрезах. Ну нельзя в течение целого
десятилетия реформ в отношении этого сектора эксплуатировать только одну идею
- приватизацию. Ну могут же быть другие подходы! Ну, например, построение
прогноза развития государственного сектора, чем наполняется государственный
сектор, включаем ли мы в государственный сектор только унитарные предприятия
и не включаем сюда пакеты акций в том или ином объеме... Это же реально
существующая проблема! Надо же когда-то начинать. Давайте начнем именно с
этого закона и разрешим в отношении госсектора проблему построения прогноза
его развития, планирования.
Мы считаем очень важным, концептуально важным моментом включение новеллы:
рассмотрение взаимосвязи построения федерального прогноза и прогнозов
субъектов Федерации. Да, мы укрепляем вертикаль власти (по-моему, в этом зале
все были достаточно единодушны, принимая соответствующие решения на прошлой
сессии), но укрепление государственности не менее важно и в экономической
области, и в частности в области построения прогнозов развития. В этом законе
мы устанавливаем не в качестве обязательства, но в качестве какой-то
предпосылки построение прогнозов развития субъектами Федерации и ставим
вопрос о том, как эти прогнозы консолидировать в едином федеральном прогнозе
развития. Это актуальная задача, нам от нее никуда не уйти при всей ее
сложности, и мы должны с чего-то начинать. Давайте начнем и приступим к
регулированию этой очень важной сферы взаимоотношений.
Наконец, принципиально важным моментом нового проекта закона является
предложение о создании национального научного совета по прогнозированию при
Президенте Российской Федерации. Я хотел бы несколько подробнее остановиться
на этом институте. Мы полагаем, что этот институт должен быть создан, что
Президент России должен в лице этого института получить новую, дополнительную
опору для принятия высших управленческих решений в области построения,
видения развития, стратегии развития страны. Да, в определенной степени этот
институт, не составляя альтернативы правительственным учреждениям,
уполномоченным готовить прогнозы и проекты программ развития, вызывает
определенное чувство ревности. Это понятно, но это не альтернатива
действующим институтам власти, занятым выработкой программ и прогнозов
развития. Этот институт позволит принимать, безусловно, более объективные
решения, сосредоточив лучшие научные силы страны, возможности (а безусловно,
они будут опираться на ресурсы), интеллектуальные возможности академических
учреждений России, активизируя их деятельность, особенно специальных
институтов экономики и прогнозирования. Они позволят Президенту и
Федеральному Собранию принимать, безусловно, более всесторонние, взвешенные и
получившие объективную оценку стратегические решения по развитию нашей
экономики.
Есть и второй горизонт возможных последствий введения этого института. Мы
считаем, что он может стать прецедентом для формирования подобного рода
институтов и на уровне субъектов Федерации, активизируя вовлечение научных
сил общества на всех уровнях в активную, демократическую, открытую работу по
выработке стратегических решений, касающихся развития страны. Мы полагаем,
что в сумме, будучи развитым, этот институт на всех уровнях, не представляя
какой-либо альтернативы и угрозы федеральным институтам исполнительной
власти, уполномоченным готовить соответствующие прогнозы, обогатит сам
процесс подготовки этих прогнозов, сделает его более содержательным, и в
конечном счете мы все от этого выиграем, выиграет общество прежде всего. Я не
говорю уже о том, что это будет иметь значительный социальный эффект в
научной среде, в научном сообществе нашего государства. Мы обращаем внимание
на интересы делового сообщества и учитываем их. Я хочу напомнить недавнюю
историю, активность господина Немцова, которая привела к созданию при
Президенте совета, по-моему, представляющего крупный бизнес России. Не надо
забывать и о другом сообществе страны, о научном сообществе, об
интеллектуальном потенциале. Научный национальный совет по прогнозированию
при Президенте, я думаю, в своем институциональном развитии при должном
правовом обеспечении и станет таким прорывным направлением развития.
И последнее. Мы попытались ввести категорию индикативного планирования. Я
здесь вынужден вернуться к некоторым общим и, возможно, даже с претензией на
философию обобщениям. Мы столкнулись с этим в 1994-1995 годах, когда группа
разработчиков готовила данный закон. Становится непонятным, как до сих пор,
почему в России, в стране, во многом бывшей в прошлом образцом организации
развития на основе плановых методов и подходов, программирования, в стране,
где такой подход сформировался как культурно-историческая ценность и,
безусловно, войдет, да уже вошел, во все исторические анналы и станет
характерным обобщающим выражением, возможно, развития России XX века при всех
перипетиях истории последнего десятилетия, почему категория планирования
вызывает чувство отторжения? При этом индикативное планирование является
стандартной формой во многих развитых странах, в той же самой Франции, в той
же самой Японии и во многих, многих других, не буду перечислять.
Чувство какой-то боязни является явным психологическим комплексом и,
очевидно, не должно определять отношение к этой категории в целом.
Индикативное планирование, предлагаемое в нашем законе, является категорией,
распространяющейся на годовой разрез времени, через который проходит
реализация среднесрочной программы, и обслуживающей бюджет.
Мы с вами сейчас рассматриваем бюджетное послание, бюджетный проект. Первая
часть бюджета - это прогноз. Если мы с вами примем решение об индикативном
планировании, то заменим прогноз первой части бюджета на индикативный план.
Прогноз и план - существенная разница. И разница в главном. План годового
развития является более жесткой конструкцией, более обязывающей исполнителей
бюджетного проекта к соблюдению записанных в нем положений и требований.
Иначе речь, в сущности, идет о том, чтобы повысить уровень ответственности,
правовой ответственности по исполнению бюджетного проекта.
Мы отказались, учитывая замечания Правительства, от того, чтобы утверждать
индикативный план федеральным законом. В том проекте, который находится у
вас, этого нормативного предложения нет. Мы согласились с ныне действующей
нормой, по которой Правительство представляет, а Дума рассматривает. И мы
отказались на данном этапе от рассмотрения категории "депрессивные регионы",
что не исключает возможности возврата к этой категории и ее нормативному
определению при подготовке ко второму чтению.
Мы считаем, что при подготовке территориальных прогнозов, концепций развития
и программ развития мы неизбежно будем, уважаемые законодатели, когда-то
разбираться и с вопросом, что такое депрессивный регион, что такое отсталый
регион, что такое развитый регион. Во всех странах, которые мы все вместе
признаем высокоразвитыми, имеются соответствующие законы (в Италии есть
закон, в Японии он действует с 1950 года), где четко расписано, в зависимости
от уровня развития какой регион каким образом должен включаться в бюджетный
процесс и каким образом федеральное или, точнее, центральное правительство в
своих программах развития реагирует на эти уровни отсталости.
В заключение. Нет совершенных законов, но законы непрерывно совершенствуются.
Мы предлагаем этим проектом открыть перед обществом возможность совершить
работу по совершенствованию ныне действующего закона, открыть по нему
дискуссию и в ходе этой дискуссии отобрать действительно все то лучшее, что
позволит нам обеспечить и Правительство, и Президента тем правом, которое
сделает развитие России более эффективным.
Спасибо за внимание. Готов ответить на вопросы.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Адриан Георгиевич.
Давайте, уважаемые коллеги, договоримся, что вопросы и обсуждение мы проведем
после перерыва, в 12.30. Нам нужно сейчас протокольные поручения обсудить.
Присаживайтесь, Адриан Георгиевич, спасибо.
Фрагмент стенограммы:
Строки с 2076 по 2360 из 5478
Адриан Георгиевич, пожалуйста, на трибуну.
Уважаемые депутаты, мы слушаем законопроект в первом чтении. Есть ли вопросы
к докладчику по законопроекту, который был доложен? Вопросов нет, так я
понимаю.
Адриан Георгиевич, присаживайтесь.
Пожалуйста, кто хотел бы выступить по данному законопроекту? Тоже не вижу
рук. Замечательный закон - никто не хочет выступать!
Глазьев Сергей Юрьевич, пожалуйста.
ГЛАЗЬЕВ С. Ю., председатель Комитета Государственной Думы по экономической
политике и предпринимательству, фракция Коммунистической партии Российской
Федерации.
Уважаемые коллеги, учитывая, что Адриан Георгиевич очень подробно изложил
концепцию и содержание закона, который разрабатывался в комитете в течение
довольно длительного времени с участием ученых, я буду очень краток.
Я бы хотел обратить внимание только на одно обстоятельство, которое мы
сегодня уже затрагивали при обсуждении повестки дня, а именно: весьма
некачественное составление прогнозов социально-экономического развития нашей
страны. Я могу приводить множество примеров, когда прогнозные оценки динамики
макроэкономических показателей отличались от фактических в разы, если брать
темпы прироста макроэкономических индикаторов. И вот на такой размытой базе
мы формируем бюджет, формируем экономическую политику. В итоге у нас очень
часто трудно понять, какие цели преследует экономическая политика, невозможно
сравнить мероприятия, планируемые Правительством, по их эффективности.
Недостоверными являются индикаторы, закладываемые в расчет бюджета.
Вот все эти вопросы призван решить данный законопроект. Мы вводим четкую
методику и требования к составлению прогнозов социально-экономического
развития страны, с тем чтобы у нас не было здесь какой-то художественной
самодеятельности, когда каждый раз нам предлагают невразумительные документы,
а были бы четкие критерии: как составляется прогноз, по каким критериям, в
какие сроки, какие горизонты прогнозирования, какие там должны быть
показатели, какие там должны быть обоснования.
Я могу вам сказать, что в течение уже многих лет комитет Госдумы по
экономической политике так и не может получить, например, даже расчеты, в
полном объеме прогнозируемые макроэкономическим индикатором. Для того чтобы
ввести эту процедуру, важнейшую для планирования экономической политики
страны, в нужное русло, мы предлагаем этот законопроект и просим его
поддержать.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Есть ли еще желающие высказаться по данному
законопроекту? Нет? Ставлю на голосование...
Представитель Правительства. Пожалуйста, Андрей Викторович.
ЛОГИНОВ А. В. От Правительства выступит заместитель министра экономического
развития и торговли Белецкий Юрий Владимирович по этому вопросу.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, Юрий Владимирович.
БЕЛЕЦКИЙ Ю. В., заместитель министра экономического развития и торговли
Российской Федерации.
Добрый день, уважаемые господа депутаты! Я думаю, что у всех имеется
заключение Правительства по поводу этого законопроекта. Я не буду его
повторять, остановлюсь лишь на самых важных моментах, которые мы считаем
необходимым подчеркнуть в связи с представленным законопроектом.
По нашему мнению, в этом законопроекте не совсем корректно вводится категория
индикативного планирования и индикативного плана. Дело в том, что мировой
опыт разработки индикативных планов свидетельствует о том, что данные планы
всегда разрабатывались на среднесрочную перспективу и не утверждались
законодательными органами. Но действительно, если мы вспомним,
государственный план экономического и социального развития СССР утверждался
Верховным Советом СССР и являлся законом. Другой вопрос - как этот план
исполнялся?
Мы вводим... Не мы, прошу прощения, а те, кто вносит этот законопроект,
во-первых, вводят эту категорию, и, во-вторых, в законопроекте
устанавливается, что индикативный план утверждается федеральным законом. По
нашему мнению, это нельзя признать приемлемым. Дело в том, что (опять же
обращаюсь к мировой практике) индикативный план понимается как система
показателей, представляющих собой целевые ориентиры развития экономики, и
существующая практика разработки государственных прогнозов и мер
Правительства практически выполняет функции индикативного плана. Безусловно,
мы понимаем, что эта практика нуждается в совершенствовании, как нуждается в
совершенствовании и закон о прогнозировании (я в конце отмечу этот момент еще
дополнительно).
В этом законопроекте имеется еще ряд положений, но опять же я не буду их для
экономии времени приводить, всё в заключении Правительства имеется.
Еще хотел бы остановиться на вопросе о создании Национального научного совета
по прогнозированию при Президенте Российской Федерации. Дело в том, что в
функции данного совета предполагается... методология прогнозирования и
проведения научных экспертиз. По нашему мнению, вот как бы весомость такого
органа при Президенте не вполне соответствует этим функциям. И эти функции
реально вполне могут выполняться существующими институтами и органами
госвласти.
В заключение я хотел бы отметить еще два момента.
Первый - качество разработки прогнозов. Действительно, существуют недостатки,
и Правительство и органы при Правительстве их прекрасно осознают. Ведется
очень серьезная и напряженная работа по устранению этих недостатков. В том
числе и изменение структуры органов государственной власти, которое произошло
недавно, тоже направлено на повышение качества разработки прогнозов. Так что
в этом направлении работа ведется достаточно серьезная.
И наконец, в соответствии с планом подготовки проектов федеральных законов на
этот год нашему министерству, Министерству экономического развития и
торговли, поручено в срок до 1 ноября 2000 года представить новую редакцию
проекта закона о прогнозировании в Правительство Российской Федерации. Сейчас
эта работа ведется. И мне кажется, что все те позитивные моменты, которые
имеются во вносимом сейчас законопроекте, можно было бы в рабочем порядке
обсудить и включить в редакцию закона, который сейчас подготавливается
Правительством.
В целом мы считаем, что этот проект нецелесообразно поддерживать.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Всё у вас, да?
БЕЛЕЦКИЙ Ю. В. Да.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги, я ставлю на голосование... А,
пожалуйста, представитель Президента.
КОТЕНКОВ А. А., полномочный представитель Президента Российской Федерации в
Государственной Думе.
Уважаемый Геннадий Николаевич, уважаемые депутаты Государственной Думы! Я
постараюсь быть кратким, не повторяя в основном то, что сказал представитель
Правительства. В заключении Президента также говорится о нецелесообразности
принятия данного законопроекта именно в этой редакции. То есть, признавая в
целом проблему, связанную с необходимостью прогнозирования
социально-экономического развития страны, тем не менее Президент не может
согласиться с той формой, которая предлагается в представленном
законопроекте.
Ну, прежде всего, уже говорилось о том, что утверждение индикативного плана
развития федеральным законом нецелесообразно, да и недопустимо, тем более что
дальше следует второй закон - закон, утверждающий итоги исполнения этого
индикативного плана.
Ну хорошо (мы с вами здесь почти все юристы уже, законодатели), если
федеральный закон, утверждающий индикативный план социально-экономического
развития страны, не будет исполнен, кто и в какой мере понесет за это
наказание? Вопрос. А неисполнение закона... Суть правовой нормы состоит в
том, что есть как бы установленная норма, неисполнение которой влечет
ответственность, санкции определенные. Если эти санкции не будут налагаться,
для чего тогда нужен закон?
Ну здесь, правда, докладчик оговорился, что комитет якобы согласен с тем,
чтобы снять форму утверждения индикативного плана законом, хотя в розданном
сегодня тексте утверждение законом и самого плана, и отчета о его исполнении
сохраняется. Но если отсюда убрать закон, тогда остается, что индикативный
план представляется в виде справочной информации одновременно с внесением
бюджета на очередной год. Уважаемые депутаты, внесите соответствующее
дополнение в Бюджетный кодекс - и вопрос будет решен. Там у вас есть длинный
перечень материалов, которые представляются одновременно с бюджетом на
очередной год Правительством, вставьте туда индикативный план
социально-экономического развития страны и итоги исполнения плана за
предыдущий год - и все встанет на место. Собственно, это функция
исключительно правительственная. Следовательно, здесь идет прямое нарушение
Конституции, когда законодатель пытается присвоить себе функции
исполнительной власти, взяв на себя утверждение этого плана и утверждение
законом его исполнения.
Здесь уже говорилось о том, что создание национального научного совета...
Кстати, я не понял, как он называется, потому что в одной строке (статья 10)
идет речь о национальном научном совете по прогнозированию, а уже в следующей
строке - о высшем научном совете по прогнозированию. Сам статус этого совета
абсолютно неясен, неконституционен. Если он действительно создается при
Президенте, то это дело Президента - организовывать органы при себе,
определять их состав, порядок работы и так далее. Здесь также прямое
нарушение Конституции Российской Федерации, прямое вторжение в прерогативы
Президента уже.
Таким образом, уважаемые депутаты, не задерживая вашего внимания, я хочу еще
раз сконцентрировать ваше внимание на том, что по решению Правительства
министерство экономического развития через месяц готово внести свой вариант
этого законопроекта, где будут учтены все те замечания, о которых мы здесь
говорили. Но он концептуально иной, поэтому нельзя говорить, что это можно
принять в первом чтении, а потом доработать с учетом замечаний Правительства
и Президента - здесь меняется концепция. Поэтому Президент рекомендует данный
законопроект отклонить и, дождавшись внесенного Правительством законопроекта,
принять его и дорабатывать с учетом тех полезных вещей, которые, несомненно,
в представленном законопроекте имеются.
Председательствует заместитель Председателя Государственной Думы
А. Н. Чилингаров
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Адриан Георгиевич, заключительное слово. По Регламенту, пожалуйста, до пяти
минут. Потом будем голосовать.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Уважаемый председательствующий, уважаемые представители
Правительства и Президента! По существу сделанных замечаний.
Что касается содержательной части дискуссии. Я прошу открыть статью 5, где мы
устанавливаем норму в отношении индикативного плана социально-экономического
развития Российской Федерации. Логика этой нормы такова: индикативный план не
вносится Правительством в форме проекта федерального закона. То есть здесь
аналогии не совпадают, Александр Алексеевич, с Верховным Советом, вы
прекрасно знаете работу Верховного Совета. Закон о годовом плане... годовой
план вносился как закон. Мы говорим здесь (пункт 1): "Правительство
Российской Федерации разрабатывает проект индикативного плана
социально-экономического развития", разрабатывает и вносит вместе с бюджетом.
Мы увязали с бюджетным процессом. Я говорил, уважаемые депутаты, что
индикативным планом мы закрываем то, что сегодня существует как прогнозная
его часть. Не прогноз, а план. Здесь нигде нет ни слова о том, что отдельным
законом утверждаем. И только в заключительном пункте, обобщая горький опыт
попыток привлечь к отчету по исполнению бюджета представителей нашего
Правительства иногда, мы записали, что отчет по бюджету возможен в форме
федерального закона, а как его часть индикативный план тоже возможен в форме
закона. Я говорю: если палата сочтет, что такой подход к отчету по исполнению
бюджета является чрезмерным, не соответствует нашему опыту, культуре и
представлениям, мы это можем убрать, и тогда все останется как органическая
часть исключительно бюджетного процесса в тех процедурных формах, в которых
он сегодня протекает.
В отношении второго содержательного замечания представителя Правительства - о
том, что в принципе они согласны создать национальный научный совет, но мы,
на их взгляд, формируя такой высокий статус, наделяем его малым количеством
полномочий и функций: методология и экспертиза. Я абсолютно согласен с вашей
позицией в том, что компетенция должна быть расширена. И мы эти функции
общими усилиями расширим и установим компетенцию в соответствии со статусом.
Здесь нет никакой проблемы. Это проблема скорее всего воли законодателя.
И наконец, не о содержании закона, а о характере обсуждения закона и о
некоторых мотивах, которые сегодня звучат всё более отчетливо. Очевидно, что
мы с вами при обсуждении процесса законодательной работы, уважаемые
законодатели, допустили какую-то роковую ошибку, когда обвинили Правительство
в том, что оно мало направляет нам законов. И даже ввели в оборот
процентовку: было бы неплохо, если бы 80 процентов законов приходило от
Правительства, а 20 делали мы с вами. Вот это уже и аукнулось! Неужели вы не
видите, что, видимо, прошла какая-то волна, из-за которой перепуганные члены
кабинета министров вовсю стараются исполнить теперь указания по этой
процентовке? Проще всего им в этом случае что делать? Надо останавливать
законодательные инициативы, исходящие прежде всего от тех, кто наделен этим
правом по Конституции, и заполнять 80 процентов. Посмотрите, основной мотив:
не надо этот закон, мы сделаем сами и представим вам 1 ноября. Вы найдете
сегодня еще пару остановленных законов с таким же мотивом. Очередной закон,
который я буду докладывать вместе с коллегой, по Краснодарскому краю. Мотив:
всё хорошо в законе, но вы его уберите, мы подготовим и направим вам новый
закон.
Александр Алексеевич, вообще, это чревато далеко идущими последствиями, если
говорить так. Единственное, что отличает депутата, может быть, от гражданина
сегодня - это то, что мы с вами наделены правом законодательной инициативы,
что мы можем, можем заполнять не просто отсутствие активности какого-то
другого института, наделенного этими же полномочиями, но проявлять
самостоятельную активность, считая необходимым развитие законодательного
поля.
Я думаю, мы не должны позволить узурпировать это право какому-либо другому
институту. В противном случае мы с вами будем бригадой "кнопочников" в этом
зале, которые будут только голосовать. Я лично с этим категорически не
согласен. Я считаю, что мы правомочны проявлять инициативы, что этот закон
имеет право на жизнь, правовую жизнь, вне зависимости от того, что где-то
готовится другая инициатива. У меня всё.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Адриан Георгиевич.
Уважаемые коллеги, я прошу определиться голосованием. Кто за то, чтобы
принять проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской Федерации" в первом чтении?
Включите режим голосования.
Кто без карточки?
Покажите результаты голосования.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (12 час. 52 мин. 23 сек.)
Проголосовало за 250 чел. 55,6%
Проголосовало против 88 чел. 19,6%
Воздержалось 3 чел. 0,7%
Голосовало 341 чел.
Не голосовало 109 чел.
Результат: принято
Законопроект в первом чтении принят.