Заседание № 227
19.03.2003
Вопрос:
О проекте федерального конституционного закона № 80072-3 "О внесении изменения и дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (о правах и гарантиях Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации; внесен депутатами Государственной Думы В. Н. Бондарем и О. В. Шеиным).
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 5544 по 5599 из 6953
УТКИН О. В., фракция "Единство".
Уважаемая Ирина Муцуовна, уважаемые депутаты Государственной Думы! Комитет по
государственному строительству обращается к вам с просьбой в связи с тем, что
прибыли и находятся здесь, в зале, представители Государственного Совета
Республики Коми и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, рассмотреть
вопросы 37.1, 37.2 и 38, то есть мы просим выслушать единственных
присутствующих здесь представителей субъектов Федерации и рассмотреть
законопроекты, внесенные этими законодательными собраниями. Одновременно от
имени комитета хочу сделать заявление, что произведена замена докладчика:
вместо Афанасьева содоклад от комитета буду делать я.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. По ведению - депутат Пузановский. Пожалуйста.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Уважаемая Ирина Муцуовна, ввиду того что депутат Уткин уже
озвучил, нужно проголосовать, а потом предоставьте мне возможность выступить
по ведению.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Я, наверное, сама решаю, кому и когда... Говорите, что
у вас.
ПУЗАНОВСКИЙ А. Г. Я хочу сначала получить результат голосования по
предложению Уткина, а потом высказаться по ведению.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, депутат Артемьев, по ведению.
Включите микрофон.
АРТЕМЬЕВ И. Ю., фракция "ЯБЛОКО".
Ирина Муцуовна, я поддерживаю предложение о рассмотрении законодательных
инициатив субъектов, но, если можно, прошу их рассмотреть после 23-го
вопроса, сразу же.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Первое предложение - депутата Уткина: начать сейчас
рассматривать законопроекты под номерами 37.1, 37.2 и 38. И второе
предложение: рассматривать их, но только после того, как пройдем пункты 22 и
23. (Выкрики из зала.) Согласны? (Выкрики из зала.) Уступаете, да? Тогда
ставится на голосование предложение депутата Артемьева: перейти к
рассмотрению пунктов 37.1, 37.2 и 38 после пункта 23. Кто за это решение?
Прошу голосовать.
Пожалуйста, включите режим голосования. Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (17 час. 08 мин. 20 сек.)
Проголосовало за 183 чел. 40,7%
Проголосовало против 0 чел. 0,0%
Воздержалось 0 чел. 0,0%
Голосовало 183 чел.
Не голосовало 267 чел. 59,3%
Результат: не принято
Предложение не принято.
Продолжаем работать? (Выкрики из зала.)
Фрагмент стенограммы:
Строки с 6347 по 6670 из 6953
Продолжаем работу. Пункт 37.1: о проекте федерального конституционного закона
"О внесении изменения и дополнений в статью 5 Федерального конституционного
закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Доклад
депутата Государственной Думы Вадима Николаевича Бондаря.
Пожалуйста, Вадим Николаевич.
БОНДАРЬ В. Н., фракция "Союз Правых Сил".
Уважаемые коллеги, за последние годы, начиная с 1997 года, в субъектах
Российской Федерации происходит становление, формирование института
уполномоченных по правам человека, региональных уполномоченных по правам
человека. В настоящее время в субъектах избран двадцать один Уполномоченный,
а соответствующие законы приняты уже в двадцати субъектах Российской
Федерации. Региональный Уполномоченный - это не только не избыточная, но и
насущно необходимая составляющая системы государственных органов субъектов
Федерации. Это объясняется, во-первых, реальной потребностью граждан и
организаций в такой службе защиты, которая максимально приближена к
населению. Известно, что федеральный Уполномоченный по правам человека многие
вопросы может решать, но совершенно очевидно, что он просто физически не
может вести регулярный прием всего населения страны, не может заниматься
разрешением многих частных проблем, которые требуют реагирования на месте.
Федеральный Уполномоченный просто не в состоянии посещать всех многочисленных
должностных лиц, от которых зависит восстановление прав граждан.
Такая служба региональных уполномоченных по правам человека, региональных
омбудсменов, исторически свойственна многим федеративным государствам,
демократическим государствам. Нет смысла их сейчас все перечислять, вы об
этом наверняка знаете. В нашей стране основной трудностью горизонтального
распространения этой службы является очевидный законодательный пробел,
восполнить который и призван предлагаемый законопроект. Промедления с
назначением уполномоченных - вот я говорил, что в двадцати субъектах есть
законы, а реально только в двадцати одном субъекте уполномоченные работают, -
мы выясняли, связаны с тем, что в некоторых регионах появляются сомнения в
уровне компетенции регионального Уполномоченного, потому что есть сферы, в
которые он не может вмешиваться по очевидным причинам, те самые сферы,
которые сегодня мы предлагаем закрыть нашим законопроектом. Кажется
очевидным, что, занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам,
региональный Уполномоченный должен обладать правом посещения не только
государственных органов и учреждений, которые подведомственны субъекту
Федерации, но и учреждений и органов федерального подчинения. Это военные
учреждения, системы исполнения наказаний и так далее. Без таких полномочий на
посещение этих учреждений местный Уполномоченный просто реально не может
бороться за права граждан.
Столь же актуально право Уполномоченного по правам человека субъекта
Российской Федерации знакомиться с уголовными и гражданскими делами, делами
об административных правонарушениях при поступлении жалоб. В противном
случае, если у него не будет такого права на ознакомление с этими
документами, если он будет перенаправлять просто поступающие жалобы по
принадлежности, что называется, Уполномоченный будет вынужден ограничиваться
просто почтово-пересыльными функциями и не будет выполнять свою главную
задачу.
Другая проблема. Свидетельский иммунитет регионального Уполномоченного. По
сути, Уполномоченный выступает как адвокат, как доверенный представитель
обратившихся к нему граждан, и он должен быть уверен, точнее, тот человек,
который обращается к Уполномоченному, должен быть уверен, что эта информация
не будет использована против него ни при каких обстоятельствах,
соответственно, Уполномоченный должен иметь такой свидетельский иммунитет.
Все эти проблемы - это проблемы определения компетенции Уполномоченного в
субъекте Федерации в части, относящейся к федеральному регулированию. Все эти
проблемы предлагается решить путем принятия законопроекта нашего.
Актуальность данного законопроекта подчеркивается наблюдаемой нами
озабоченностью субъектов Федерации. Вы знаете, что у нас в 2001 году
рассматривался аналогичный закон, внесенный Астраханской областью,
соответствующие законы были представлены Республикой Коми и Законодательным
Собранием Санкт-Петербурга и сегодня будут рассматриваться.
Профильный Комитет по госстроительству не поддерживает законопроект, однако
мы, авторы, не соглашаемся с представленными возражениями по следующим
причинам.
Во-первых, заявляется, что федеральный закон, в который предлагается внести
дополнения, регулирует деятельность только федерального Уполномоченного и
что, следовательно, вопросы правового статуса региональных уполномоченных не
являются предметом ведения этого закона. Однако это утверждение неверно. Хочу
обратить ваше внимание: в действующем законе уже содержится статья 5, которая
посвящена уполномоченным субъектов Федерации, где написано, что в
соответствии с конституцией или уставом субъекта Российской Федерации может
учреждаться должность Уполномоченного. Соответственно, нашим проектом
предлагается лишь внести небольшие уточнения в эту статью. Никакого
противоречия здесь не возникает.
Во-вторых, указывается на недопустимость наделения Уполномоченного в субъекте
полномочиями, которые затрагивают вопросы деятельности федеральных органов
власти. Но необходимо отметить, что и здесь не всё так просто. Так,
учреждения уголовно-исполнительной системы находятся исключительно в
федеральном подчинении, однако Уголовно-исполнительный кодекс наделяет
депутатов законодательных (представительных) органов власти субъекта
Федерации правом посещения колоний в пределах соответствующих территорий. И
никаких возражений это до сих пор ни у кого не вызывало. Логично предоставить
такие же возможности и региональному Уполномоченному.
В-третьих, Правительство полагает, что правовой статус, организационные формы
и условия деятельности Уполномоченного в субъекте должны определяться
нормативно-правовым актом самого субъектов Федерации. Однако при этом
упускается, что согласно статье 72 Конституции защита прав и свобод человека
находится в совместном ведении и Федерации, и субъекта Федерации, а по
предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и нормативные акты субъектов Федерации.
Мы считаем, что Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации не
должен быть номинальной ничего на значащей декоративной фигурой. Уже
существующее правовое регулирование субъектов показывает, что регионы
заинтересованы иметь полноценную и действенную государственную правозащитную
службу. И мы, очевидно, должны пойти им навстречу и внести правовую ясность
вот в те моменты, которые сегодня пока не урегулированы.
При этом мы признаем, что ко второму чтению можно несколько поправить вопросы
о компетенции регионального Уполномоченного, и это связано с тем, что приняты
новые процессуальные кодексы, ГПК и УПК, проект, который мы подготовили, был
внесен давно, просто ждал своей очереди, и всё это совершенно нормальном в
рабочем режиме может быть поправлено ко второму чтению.
Тем не менее эти вопросы не носят концептуального характера. Прошу вас
поддержать законопроект и принять его в первом чтении.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Владимир Николаевич.
Слово для доклада по пункту 37.2 предоставляется Вокуеву Леониду Михайловичу.
Пожалуйста, Леонид Михайлович.
ВОКУЕВ Л. М., представитель Государственного Совета Республики Коми.
Уважаемые депутаты Государственной Думы! Государственным Советом Республики
Коми мне поручено представить настоящий законопроект. Я как раз занимаю
должность Уполномоченного по правам человека в Республике Коми. И хочу,
исходя из практики, несколько слов сказать вам.
В представленном законопроекте предлагается дополнить действующую редакцию
статьи 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации" новыми пунктами, что позволит усилить права
и гарантии региональных уполномоченных. Здесь, в частности, речь идет о том
(вот уже выступавший товарищ говорил), чтобы региональному Уполномоченному
дать право обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и свобод граждан,
участвовать в судебном процессе. Сегодня получается парадокс: может
обратиться в суд сам гражданин, а Уполномоченный по правам человека в защиту
его интересов, так сказать, не имеет права.
Мы предлагаем закрепить право регионального Уполномоченного обращаться в суд
и прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения и
также знакомиться с уголовными делами. Вполне понятно, что судоустройство,
судопроизводство относится к ведению Российской Федерации. Но будет ли
посягательством регионального Уполномоченного на предметы федерального
ведения, если он ознакомится с каким-то делом, причем тем, по которому
приговор уже вступил в законную силу? Наверное, не будет. Он же не
вмешивается в процесс судопроизводства и тем более не отменяет решение,
приговор суда. Это нужно ему для дела.
Исходя из своей практики, я хочу вам сказать, что зачастую, например,
региональному Уполномоченному приходится сталкиваться с фактами, когда
гражданину отказано в возбуждении уголовного дела, причем в интересах защиты
мундира отдельных должностных лиц. И только после нашего вмешательства опять
же через федеральную структуру, прокуратуру справедливость восстанавливается.
Об этом я уже говорил, исходя из собственной практики. В вопросах защиты прав
граждан постоянно приходится работать в регионе с федеральными структурами:
это прокуратура, МВД, управление исполнения наказаний, судебные органы.
Сегодня все наши взаимоотношения строятся, в общем-то, на товарищеской такой
основе, не зафиксировано это законом. В любой момент прокуратура может
сказать: извините, у нас своих дел хватает, и не будет помогать региональному
Уполномоченному.
Сегодня я откровенно хочу вам заявить и официально, что в нашей, например,
республике (я знаю, и в других регионах) люди тянутся к государственному
правозащитнику. С полной уверенностью могу заверить вас, что институт
Уполномоченного по правам человека в регионах сегодня востребован, сегодня
знают о нем и он воспринят людьми, то есть вашими избирателями, уважаемые
депутаты. И вот наша с вами задача - совершенствовать это законодательство,
для того чтобы можно было нормально защищать наших граждан.
Немаловажным фактором деятельности Уполномоченного является гарантия его
личной неприкосновенности. Уполномоченный, защищая своих граждан, сегодня
должен быть защищен законом и сам. Не буду скрывать, что возможны всякие
коллизии, вплоть до провокаций, в отношении государственного правозащитника,
который в принципе ничем не защищен. И мы не просим сегодня, как вот в
заключении комитета сказано, дать нам неприкосновенность на всей территории
Российской Федерации. Да не надо нам этого! Вы дайте нам эту
неприкосновенность на территории субъекта, и пусть наш парламент,
региональный, решает все вопросы, связанные с этим, и всё. Мы не можем это
записать в своем законе, поскольку это федеральное ведение.
Уважаемые депутаты, я должен подчеркнуть, что в целом законодательная
инициатива Государственного Совета Республики Коми практически совпадает с
той, о которой доложил предыдущий докладчик, и я хочу сказать, что мы,
субъекты, просим дать нам право работать полноправно на территориях наших
республик.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в
субъектах - это новый демократический институт, и здесь не может быть
стандартов, здесь нужен индивидуальный и особый подход законодателя.
Уполномоченный в субъекте не может работать вне федеральных государственных
органов, и правильно вот сказал ранее выступивший товарищ, что в статье 5
федерального закона сказано о нас. Если сделали один шаг, так давайте сделаем
другой шаг и расширим круг полномочий регионального Уполномоченного. Это
позволит, во-первых, улучшить работу российского Уполномоченного по правам
человека, больше жалоб будет решаться на местах.
И последнее, еще один момент. Действительно, в двадцати одном субъекте
сегодня избраны уполномоченные, в двадцати уже приняты законы. И вот в этих
законах, поскольку нет определенной основной канвы в федеральном законе,
творится всё что угодно, то есть в отдельных субъектах просто переписали
федеральный закон, в других уже дали себе федеральные полномочия. В этой
ситуации сегодня нужно какое-то четкое регулирование со стороны федерального
закона. Конечно, инициатива Республики Коми уже устарела, она от 1998 года.
Сегодня действует новый Уголовно-процессуальный кодекс, и надо это всё внести
туда.
Мы предлагаем от имени тридцати субъектов Российской Федерации, поддержавших
нашу инициативу, поддержать законопроект, принять его в первом чтении.
Спасибо за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Слово для содоклада предоставляется депутату Государственной Думы Уткину
Олегу Васильевичу.
Пожалуйста, Олег Васильевич.
УТКИН О. В. Уважаемые депутаты Государственной Думы, уважаемый
председательствующий! Комитет по государственному строительству рассмотрел
оба законопроекта, внесенных органом представительной власти Республики Коми,
а также депутатами Бондарем и Шеиным, и по следующим основаниям рекомендует
Государственной Думе оба законопроекта отклонить.
Во-первых, если федеральный законодатель будет передавать часть федеральных
полномочий различным структурам и органам, учреждаемым в субъектах Федерации
(причем в базовом законе записано, что они могут учреждаться, а могут и не
учреждаться), то естественным образом нарушается вся структура
законодательства Российской Федерации. И только одним конституционным законом
"Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" эти вопросы не
решаются, о чем, кстати, в своем докладе и сказал Вадим Николаевич Бондарь.
Эти вопросы должны решаться внесением изменений и в административный кодекс
(я коротко буду называть эти законы), и в Уголовно-процессуальный кодекс, и в
Гражданский, и в Гражданский процессуальный - это целый ряд федеральных
законов, в которые потребуется внесение указанных изменений. Это первое
основание.
Авторами законопроектов производится как бы внедрение в функции, которые
относятся к предметам совместного ведения, что также противоречит
Конституции. Вопросы обороны и безопасности, судопроизводства относятся
исключительно к компетенции Российской Федерации. И целый ряд вопросов,
отмеченных в заключении комитета, требует изменений, что будет противоречить
концепции внесенных законопроектов. Комитет по государственному строительству
на основании этого рекомендует Государственной Думе отклонить оба
законопроекта. Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Так, есть вопросы к докладчикам и содокладчику? Есть.
Пожалуйста, вопрос. Депутат Мяки.
МЯКИ А. Э. У меня вопрос к депутату Уткину, представителю комитета. Неужели
вы считаете, что обращение в суд с заявлением о защите прав и свобод
гражданина, беспрепятственное посещение всех органов государственной власти,
предприятий и учреждений, обращение в суд, в прокуратуру с ходатайством о
проверке вступивших в законную силу решений и так далее - всё это является
государственными полномочиями? Потому что вы сказали, что это внедрение в
государственные полномочия. Эти полномочия есть сегодня у Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации. Если такое же будет в субъектах, не
вижу в этом ничего страшного.
Спасибо.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, ответ.
УТКИН О. В. Я по просьбе депутатов просто значительно сократил свой содоклад,
в котором очень подробно освещены именно эти вопросы.
Понимаете, в чем дело? Предусмотрена многоступенчатая структура
уполномоченных по правам человека - в субъектах Федерации и Российской
Федерации. Поэтому таким правом наделен Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации. И о том, что он не справляется со своей работой, в том
числе с решением тех вопросов, с которыми обращаются к нему уполномоченные в
субъектах Федерации, по крайней мере в комитете и в Государственной Думе
информации такой нет. Такое право имеется у Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации. И мы не считаем, что его надо распространять
и на уполномоченных в субъектах Федерации.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Еще вопросы есть? Нет? У представителя Президента?.. У
представителя Правительства?.. Выступать кто-то будет? Нет. Тогда голосуем.
Голосование рейтинговое. Голосуем сначала по пункту 37.1.
Включите режим голосования.
Голосуем по пункту 37.2.
Включите режим голосования.
Пожалуйста, покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (18 час. 11 мин. 44 сек.)
Проголосовало за 66 чел. 14,7%
Проголосовало против 0 чел. 0,0%
Воздержалось 0 чел. 0,0%
Голосовало 66 чел.
Не голосовало 384 чел. 85,3%
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (18 час. 12 мин. 09 сек.)
Проголосовало за 77 чел. 17,1%
Проголосовало против 2 чел. 0,4%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 80 чел.
Не голосовало 370 чел. 82,2%
На голосование ставится законопроект, обозначенный в пункте 37.2.
Включите режим голосования.
Кто без карточки?
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (18 час. 13 мин. 09 сек.)
Проголосовало за 96 чел. 21,3%
Проголосовало против 0 чел. 0,0%
Воздержалось 1 чел. 0,2%
Голосовало 97 чел.
Не голосовало 353 чел. 78,4%
Результат: не принято
Законопроект не принят.