Пункт 6 повестки дня: о проекте федерального закона "О внесении изменений в     
статью 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного          
самоуправления в Российской Федерации". Доклад депутата Виталия Владимировича   
Ледника. Пожалуйста, Виталий Владимирович.                                      
                                                                                
ЛЕДНИК В. В., фракция "Единство".                                               
                                                                                
Глубокоуважаемые депутаты, представители Президента и Правительства! Пожалуй,   
никакой другой сфере общественной жизни у нас не уделяется столько внимания,    
как местному самоуправлению. Закон об основах его организации был принят еще    
в 1991 году. Правда, действовал он недолго, до октября 1993 года, до времени    
упразднения Советов. 8 сентября 1995 года был принят новый закон, затем         
ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Становление          
самоуправления берет под свой контроль Администрация Президента,                
соответствующие структуры имеются в Правительстве и в Государственной Думе,     
но дело, судя по всему, продвигается туго.                                      
                                                                                
Почему это происходит? Ответ очень простой. Нет у нас местного                  
самоуправления, оно не состоялось, хотя срок прошел немалый - 10 лет. Мы        
создали не самоуправление, а нечто иное, даже затрудняюсь сказать что, некий    
уровень власти, отдаленный и от людей, и от системы государственного            
управления. Функционирует он сам по себе, но такого не должно быть.             
Государство есть объединение граждан, а гражданам нужна одна, целостная         
власть. Глубоко убежден, что самоуправление - это продолжение                   
государственного управления, это тот уровень государственного управления, где   
вопросы решаются непосредственно на месте. Это, если можно так сказать,         
уровень коллективной власти, власти жителей городов, поселков, сельских         
территорий, власти, избранной ими и служащей им и государству. Так что          
отделять местное самоуправление от государственного управления никак нельзя,    
ибо то и другое призвано гарантировать, с одной стороны, целостность            
государства, а с другой - права и свободы граждан, гарантировать (статьи с      
17-й по 64-ю, или целиком вся вторая глава Конституции Российской Федерации)    
в первую очередь такие ее положения, как право на жизнь, на частую              
собственность, на труд, на защиту материнства и детства, на социальное          
обеспечение в случае болезни, по инвалидности и старости, право на жилище, на   
охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование.                           
                                                                                
Как в реальной жизни обеспечиваются эти права, примеров приводить не надо,      
они хорошо известны каждому депутату. Так что же делать? Еще один закон         
принимать? Нет, не надо. Достаточно внести изменения в статью 16, которые я и   
предлагаю, и тогда действующий закон будет полностью соответствовать            
европейской хартии. Цитирую: "Под местным самоуправлением понимается право и    
реальная способность его органов регламентировать значительную часть            
государственных дел и управлять ими в рамках закона в пределах своей            
компетенции и в интересах населения данной территории". Обратите внимание:      
"государственных дел"! Ибо какими бы делами ни занимались органы местного       
самоуправления, самыми что ни на есть местными, все они в конечном счете        
государственные, потому как связаны с обеспечением жизнедеятельности людей.     
                                                                                
В нынешних муниципальных образованиях, больших и малых, люди сами не            
понимают, какая у них власть. Знают одно: городская или районная, а             
государственная или муниципальная - им без разницы. Было бы тепло в домах,      
работал бы транспорт, функционировали бы школы и больницы, зарплата и пенсия    
- вот главное. И на то она и власть, чтобы всё это обеспечить, гарантировать.   
Но вот такой парадокс. Очень часто, обращаясь к местной власти с тем или иным   
вопросом, люди в ответ слышат: "Это не наш вопрос, это дело государства".       
Люди в недоумении: что же это за власть, которая не в состоянии решить их       
жизненно важные вопросы?! Так нужны ли такие муниципалы? Нет, не нужны. Я       
имею в виду прежде всего их правовую и организационную обособленность,          
которая вредна для них самих. Представьте себе, как должны относиться к         
такому городу, поселку, глава которого не является по приглашениям высшего      
руководителя субъекта Федерации! Наверное, так: раз вы там сами с усами, сами   
и решайте свои вопросы, что вы ко мне обращаетесь - дай то, другое и третье?!   
Здесь заведомо заложен конфликт между региональной властью и местной, а         
страдают в конечном итоге люди. И я думаю, что это не будет откровением, если   
скажу, что многие города у нас буквально умирают. Разрушается их                
инфраструктура, жилищный фонд. А всё почему? Потому, что городская власть,      
став самостоятельной, заявила: я здесь хозяин, - а справиться с хозяйством не   
может.                                                                          
                                                                                
По моим наблюдениям, в России живет и развивается только один город - город     
Москва. Здесь сносятся пятиэтажки, строятся дороги, мосты, оказывается          
существенная помощь ветеранам войны и труда. И это не потому, что Москва -      
столица нашего государства, а потому, что Юрию Михайловичу Лужкову удалось      
сохранить управление мегаполисом, он не позволил разрушить связь городской и    
районных исполнительных властей.                                                
                                                                                
В соответствии с законом города Москвы о районной управе в городе Москве        
органами власти районов города Москвы являются районные управы,                 
осуществляющие функции органов местного самоуправления. В состав управы         
входят районное собрание, администрация района, возглавляемая главой управы.    
Глава управы избирается членами районного собрания по представлению мэра. Мэр   
Москвы может предложить в качестве главы управы одного из советников            
районного собрания или другого кандидата. В случае если советники районного     
собрания отклоняют кандидатуру, предложенную мэром, то мэр вправе внести        
другую кандидатуру либо назначить ранее предложенного кандидата исполняющим     
обязанности главы управы. И такие же меры предусмотрены в случае, если глава    
управы не справляется систематически с исполнением своих обязанностей.          
                                                                                
Заслуживает внимания опыт перехода от централизованного управления к            
самоуправлению в постсоветских странах. В большинстве стран Восточной Европы:   
Болгарии, Польше, Словакии, Эстонии, Молдове, Украине - на среднем уровне,      
район - округ - провинция, сохранилось государственное управление. Более        
того, в Эстонии и Польше, в которых вначале было создано самоуправление с       
двумя уровнями, на последующем этапе было совершено преобразование              
самоуправления второго уровня в органы управления, руководителей которых        
назначает центральная власть.                                                   
                                                                                
По аналогичному пути развития системы местного самоуправления идет Грузия. В    
этой стране в настоящее время принята следующая модель осуществления местного   
самоуправления и управления. На первом уровне - в селе, общине, поселке,        
городе - полное самоуправление. Представительные органы самоуправления          
избираются населением прямым всеобщим равным и тайным голосованием. Что         
касается создания исполнительного органа и избрания руководителя этого органа   
- руководителя администрации села, общины, поселка, - был применен опыт стран   
Прибалтики, Германии и Италии, когда глава представительного органа и           
исполнительного органа - одно и то же лицо. Назначение мэров на уровне          
районов и больших городов страны проводит Президент страны. Это же делает и     
Президент Республики Беларусь Лукашенко Александр Григорьевич, и республика     
на уровне процветания.                                                          
                                                                                
По мнению некоторых исследователей, и мировой опыт показывает, что полное       
невмешательство центра в вопросы регулирования местного самоуправления могут    
позволить себе лишь достаточно благополучные страны с высоким уровнем           
экономики, с развитой политической культурой и сложившимся консенсусом          
относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право     
населения на самоуправление.                                                    
                                                                                
Поэтому, учитывая государственную нецелесообразность разрешения данного         
вопроса, я выступил с законодательной инициативой о внесении изменений в        
статью 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного          
самоуправления в Российской Федерации" и предлагаю изложить пункт 2 этой        
статьи в следующей редакции: "Глава муниципального образования избирается       
представительным органом местного самоуправления из своего состава с            
последующим утверждением высшим должностным лицом субъекта Российской           
Федерации... а в административных центрах субъектов Российской Федерации - с    
последующим утверждением Президентом Российской Федерации". Пункт 3             
исключить.                                                                      
                                                                                
Когда же на всей территории России государственная исполнительная власть        
доходит лишь до региональных центров, скажем, таких, как Южно-Сахалинск,        
Якутск, Томск, Свердловск, Воронеж, Калининград, да и то, подчеркиваю, до       
административных зданий этих субъектов Федерации, кто станет реально            
обеспечивать конституционные права и свободы граждан? Никто! Вполне возможно,   
что Правительство и дало отрицательный официальный отзыв на внесенный           
законопроект исходя из того, что сейчас не надо отвечать за состояние дел на    
территории, а всегда можно все проблемы свалить на самоуправление.              
                                                                                
Ну а случилось чрезвычайное происшествие - едет Шойгу Сергей Кужугетович с      
десантом министров и сотней миллионов рублей на устранение последствий. Я       
считаю, что Правительство не имело права ссылаться на нарушение Конституции.    
Их, этих нарушений Конституции, попросту нет. Пункт 2 статьи 16 закона, в       
который вносятся изменения, гласит: "Глава муниципального образования           
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,   
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном           
голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего     
состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов     
Российской Федерации". Тогда по отзыву Правительства получается, что это        
"либо" и есть уже нарушение действующей Конституции. Почему это "либо" тогда    
никто не отменил: ни Конституционный Суд, ни другая инстанция, которая имеет    
на это право?                                                                   
                                                                                
Я обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой разъяснить,   
кто вправе дать отзыв, и получил ответ следующего содержания, выдержки из       
которого зачитаю: "В ответ на вашу просьбу разъяснить, какие органы вправе      
дать заключение о соответствии Конституции Российской Федерации проекта         
закона, внесенного депутатом, информируем вас о следующем. Регламент            
Государственной Думы возлагает на Правовое управление Аппарата                  
Государственной Думы обязанность осуществлять правовую экспертизу               
законопроекта на соответствие его Конституции Российской Федерации,             
федеральным конституционным законам, федеральным законам. Проведение            
официальной юридической экспертизы проектов законодательных и иных              
нормативных правовых актов Указом Президента Российской Федерации от 2          
августа 1999 года № 954 возложено на Министерство юстиции России. Однако это    
касается нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами             
исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и         
Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов          
субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции           
Российской Федерации и федеральным законам. В проведении данной экспертизы      
участвует Институт законодательства и сравнительного правоведения при           
Правительстве Российской Федерации".                                            
                                                                                
Уважаемые депутаты, безусловно, вносимый законопроект небезупречен и многие     
поправки и замечания должны быть учтены во втором чтении. Однако заключение     
Правового управления Аппарата Государственной Думы звучит однозначно: "По       
проекту постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом    
чтении замечаний не имеется. Начальник управления Исаков". Исходя из этого я    
и вынес настоящий законопроект на ваше рассмотрение и прошу поддержать.         
                                                                                
Спасибо.                                                                        
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Виталий Владимирович, присаживайтесь,            
пожалуйста.                                                                     
                                                                                
Содоклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Владимира    
Семёновича Мокрого. Пожалуйста.                                                 
                                                                                
МОКРЫЙ В. С., председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного   
самоуправления, фракция "Единство".                                             
                                                                                
Уважаемый Председатель, уважаемые коллеги-депутаты! Действующим федеральным     
законодательством, и прежде всего Федеральным законом "Об общих принципах       
организации местного самоуправления...", статьей 16 этого закона,               
предоставляется муниципальным образованиям право предусмотреть в уставе         
выборную должность главы муниципального образования. Если такая должность       
предусматривается уставом, то в соответствии с указанной статьей закона глава   
муниципального образования может избираться либо непосредственно гражданами     
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном           
голосовании, либо представительным органом из своего состава. Конкретный        
вариант избрания главы муниципального образования определяется самостоятельно   
муниципальным образованием.                                                     
                                                                                
Внесенный депутатом Ледником законопроект предлагает оставить только один       
вариант избрания главы муниципального образования - представительным органом    
местного самоуправления из своего состава с последующим утверждением высшим     
должностным лицом субъекта Российской Федерации, а главы административного      
центра субъекта Российской Федерации - Президентом Российской Федерации.        
                                                                                
Комитет считает, что такое изменение не соответствует конституционным нормам,   
и прежде всего статьям 130 и 131, законопроект сужает возможности населения в   
решении вопроса о порядке выборов главы муниципального образования.             
                                                                                
Законопроектом также предлагается исключить пункт 3 статьи 16 Федерального      
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской     
Федерации". Такое изменение направлено на исключение положения о возможности    
вхождения главы муниципального образования в состав представительного органа    
местного самоуправления. Однако указанный пункт содержит также норму о том,     
что глава муниципального образования и иные выборные должностные лица           
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению          
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального              
образования. Мы считаем, что исключение названного пункта также является        
нарушением конституционного принципа самостоятельности населения в решении      
вопросов местного значения. Кроме того, в результате такого изменения           
остается неурегулированным вопрос о порядке определения компетенции не только   
главы муниципального образования, но и других выборных должностных лиц          
местного самоуправления.                                                        
                                                                                
Уважаемые коллеги, в наш комитет поступили отклики по данному законопроекту     
от 36 субъектов Российской Федерации. Из них 29 возражают против его            
принятия, 7 - поддерживают. В официальном отзыве Правительства Российской       
Федерации отмечается, что положение законопроекта не согласуется со статьей     
12 Конституции Российской Федерации и нарушает принцип самостоятельности        
местного самоуправления, определенный статьями 130, 131, 132. В связи с этим    
Правительство данный проект также не поддерживает. Аналогичные замечания        
содержатся и в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы.   
                                                                                
В заключение я хочу сказать следующее. Понимая беспокойство нашего коллеги      
Виталия Владимировича о развитии местного самоуправления, о развитии            
муниципальных образований и соглашаясь с ним, что нам надо больше обращать      
внимания на эту область, хотелось бы сказать, что этим законопроектом,          
изменением просто организационным, структурным изменением в сфере организации   
местного самоуправления не решить всех проблем в местном самоуправлении.        
                                                                                
Исходя из изложенного, я от имени Комитета по вопросам местного                 
самоуправления рекомендую данный законопроект отклонить. Спасибо.               
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, оставайтесь на трибуне.                          
                                                                                
Пожалуйста, уважаемые депутаты, будут ли вопросы к докладчикам? Есть вопрос.    
Пожалуйста, депутат Ждакаев Иван Андреевич.                                     
                                                                                
ЖДАКАЕВ И. А., Агропромышленная депутатская группа.                             
                                                                                
Владимир Семёнович, у меня вопрос такого порядка. Перед тем как принимать       
решение, как голосовать, я хотел бы узнать о ситуации, которая сегодня вышла    
за те рамки правового поля, которые сегодня существуют.                         
                                                                                
Как вы знаете, в ваш адрес поступило обращение с информацией о том, что на      
Курилах был назначен мэр вообще ни по одному из названных сценариев, - и не     
из состава представительного органа, и не выбранный народом, а просто           
какой-то конкурс провели и назначили мэра в прошлую пятницу. Вот как вы         
относитесь к этой категории назначенцев, которые нарушили и Конституцию, и      
закон о местном самоуправлении, и положение о том, что каждый может             
избираться и быть избранным, закрепленное федеральным законодательством?        
                                                                                
МОКРЫЙ В. С. Сразу скажу: отрицательно. Я полагаю, что никому не дано право     
нарушать тот закон и тем более конституционные нормы. Поэтому я поддерживаю     
ваше возмущение.                                                                
                                                                                
Но если говорить откровенно, с конкретным случаем на Курилах надо               
разобраться, потому что я, честно говоря, еще даже не в курсе.                  
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Депутат Митрохин Сергей Сергеевич, пожалуйста.            
                                                                                
МИТРОХИН С. С., фракция "ЯБЛОКО".                                               
                                                                                
Вот у меня вопрос к первому докладчику, Виталию Владимировичу.                  
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Он с места ответит.                                       
                                                                                
МИТРОХИН С. С. Он тут нам продемонстрировал эрудицию какую-то неслыханную. Я,   
например, первый раз слышу, что в Германии и в ряде других западных стран       
практикуется такая процедура. Что-то единственное, напоминающее подобную        
процедуру, есть в Бельгии и Голландии, но там короли, притом чисто              
символические, утверждают избранных глав общин.                                 
                                                                                
И вот меня интересует: а какими он источниками пользовался? Может быть, ему     
помочь с литературой? Он, по-моему, не разобрался в том, что он читает. У       
меня вот такой вопрос к нему.                                                   
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, Виталий Владимирович Ледник.                  
                                                                                
ЛЕДНИК В. В. Спасибо за столь "высокую" оценку моих способностей, но я          
обращался в Аппарат Государственной Думы и имею соответствующие подборки по     
всем тем примерам, которые я приводил в своем докладе. Спасибо.                 
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Так, депутат Багишаев, пожалуйста, ваш вопрос.            
                                                                                
БАГИШАЕВ З. А. Виталий Владимирович, вы уже не первый раз выходите с            
достаточно революционными поправками к тем существующим законам, по которым     
живет и действует наша Россия, и местное самоуправление в том числе.            
Наверное, все-таки ваши пожелания вызваны какими-то инициативами снизу.         
Скажите, пожалуйста, Виталий Владимирович: кто из глав администраций, из        
губернаторов областей, из президентов республик обращался к вам с просьбой      
внести вот такие изменения в существующий закон?                                
                                                                                
Вопрос и докладчику, и содокладчику. Вы очень хорошо всё объяснили, скажем,     
по первому положению. Но есть же здесь и второе, через запятую написано: "а в   
административных центрах субъектов Российской Федерации - с последующим         
утверждением Президентом Российской Федерации".                                 
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста. Сначала Виталий Владимирович.                 
                                                                                
ЛЕДНИК В. В. Что касается первого вопроса, разрешите, я на него отвечу в        
своем заключительном слове.                                                     
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Хорошо.                                                   
                                                                                
ЛЕДНИК В. В. Что касается второго вопроса, то да, действительно: "в             
административных центрах субъектов Российской Федерации - с последующим         
утверждением Президентом Российской Федерации", ибо у нас на отдельные          
областные центры приходится более половины населения того или иного субъекта    
Федерации и появляются не управляемые никем руководители - ни губернатором,     
ни Президентом. Сам себе хозяин! Поэтому я вот такое предложение вношу.         
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Владимир Семёнович, ваше мнение по второму вопросу.       
                                                                                
МОКРЫЙ В. С. Честно говоря, я не понял... Звук пропал, и я не услышал           
концовку вопроса. Действительно, в проекте Виталия Владимировича Ледника        
существует такое положение, где он предлагает глав муниципальных образований,   
в том числе глав городов, являющихся столицами субъектов, избирать прежде       
всего из числа депутатов представительного органа, и второе - с последующим     
утверждением в данном случае Президентом. Против этого мы и выступаем.          
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Присаживайтесь, пожалуйста. Больше вопросов нет.          
                                                                                
Желающие высказаться есть? Нет.                                                 
                                                                                
Пожалуйста, заключительное слово. Виталий Владимирович Ледник.                  
                                                                                
ЛЕДНИК В. В. Глубокоуважаемые депутаты, в заключительном слове я хочу сказать   
следующее. Все-таки я считаю упреки в нарушении действующей Конституции         
Российской Федерации проектом закона необоснованными.                           
                                                                                
Второе. Законопроект, его концепцию, поддержали мэр города Москвы Лужков Юрий   
Михайлович, мэр Санкт-Петербурга Яковлев, глава администрации Владимирской      
области Виноградов, губернатор Нижегородской области Ходырев, Глава             
Карачаево-Черкесской Республики Семёнов, Глава Республики Марий Эл Маркелов,    
Глава Республики Мордовия Меркушин, глава администрации Саратовской области     
Аяцков, губернатор Сахалинской области Фархутдинов, глава администрации         
Ульяновской области Шаманов, глава администрации Новгородской области Прусак,   
а всего - 36 руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской   
Федерации. Они ко мне не обращались, я к ним обращался с просьбой высказать     
свое отношение к данному законопроекту. А обращался потому, что, когда этот     
законопроект готовился, я считаю, все-таки комитет недостаточно поработал,      
как того требует Регламент. И вот поступило только 36 отзывов от глав органов   
законодательной власти. Семь и тридцать... Ну, я решил обратиться, спросить,    
как вот эти многоуважаемые люди относятся к проекту. Они свое отношение         
высказали. Конечно, мне неудобно было писать эти письма, но я считал своим      
долгом это сделать, обратиться к людям.                                         
                                                                                
Ну и последнее. Уважаемые коллеги, как-то недавно мне удалось посмотреть        
нашего замечательного, великого мастера русского слова Евгения Петросяна. И     
получается, что вся Россия его устами смеется над всенародным избранием глав    
муниципальных образований.                                                      
                                                                                
Вот он примерно... Уж извините, я зачитаю тут немножко.                         
                                                                                
"Мало еще у нас фильмов ужасов для детей показывают. Не думают у нас о детях.   
У них от страха голова в сто раз лучше работает. Мой сын на днях говорит:       
"Папочка, давай поиграем во всенародные выборы". - "Давай". - "А с чего         
начнем?" - "Дай миллион на предвыборную кампанию". Чувствуется, уже волчья      
хватка появилась. "Сыночка, что случилось? Что у тебя в руках?" - "Граната".    
- "Это кто тебе ее дал?" - "Тот дядя милиционер сказал, чтобы я её тебе в       
карман положил, сказал: чтобы твой папочка хоть раз в жизни мозгами             
раскинул". - "Сынок, за что же ты меня так предал?" - "За пачку "Мальборо".     
                                                                                
Ну вот примерно такая, образно говоря, ситуация у нас по всенародному           
голосованию. Здесь крутятся огромные деньги, неучтенные деньги. Их нет ни в     
Центризбиркоме, нигде. Их бы можно затратить на нужды пенсионеров, на           
образование, здравоохранение и так далее. Прошу поддержать. Спасибо.            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.                                                  
                                                                                
Будете, Владимир Семёнович, что-то говорить в заключение?                       
                                                                                
Пожалуйста, Мокрому включите микрофон.                                          
                                                                                
МОКРЫЙ В. С. Я просто для уточнения хочу сказать, что действительно из 36       
субъектов поступили отзывы. Из них положительных, или поддерживающих эту        
идею, было только семь, а не 36.                                                
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Вот так, уточнили...                                      
                                                                                
Ставлю на голосование. Кто за то, чтобы законопроект принять в первом чтении?   
                                                                                
Кто без карточки?                                                               
                                                                                
Покажите результаты.                                                            
                                                                                
               РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (13 час. 29 мин. 14 сек.)                 
Проголосовало за               15 чел.              3,3%                        
Проголосовало против          183 чел.             40,7%                        
Воздержалось                    0 чел.              0,0%                        
Голосовало                    198 чел.                                          
Не голосовало                 252 чел.                                          
Результат: не принято                                                           
                                                                                
Не принимается.