Пункт 21, о проекте федерального закона "О внесении изменения в статью 28.3     
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Доклад       
представителя Орловского областного Совета народных депутатов. Доверенность     
есть на имя Ивана Яковлевича Мосякина, так я понимаю? Кому доверили? А, вот     
письмо есть, да. Астафичев Павел Александрович, пожалуйста.                     
                                                                                
АСТАФИЧЕВ П. А., представитель Орловского областного Совета народных            
депутатов.                                                                      
                                                                                
Уважаемые депутаты Государственной Думы, вашему вниманию предлагается           
законопроект, внесенный в порядке законодательной инициативы Орловским          
областным Советом народных депутатов, о дополнении части 4 статьи 28.3          
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нормой,        
наделяющей исполнительные органы субъектов Федерации правом определять          
перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об                
административных правонарушениях.                                               
                                                                                
Необходимость внесения данного законопроекта обусловлена прежде всего           
практикой применения законодательства об административных правонарушениях в     
Российской Федерации. Сложившаяся в России система исполнительной власти        
имеет двойственную природу: с одной стороны, действуют федеральные органы       
исполнительной власти, часть из которых имеет территориальные органы в          
субъектах Федерации, с другой стороны, регионы обладают конституционным         
правом создавать свои собственные исполнительные органы, реализующие            
полномочия субъектов Федерации, в том числе по предметам совместного ведения,   
к которым относится административное законодательство. В подобных условиях      
возникают неизбежные трудности в разграничении компетенции между федеральными   
и региональными органами исполнительной власти, которые особенно ярко           
проявляются в процессе реализации Кодекса Российской Федерации об               
административных правонарушениях. Законодательная инициатива Орловского         
областного Совета народных депутатов направлена на частичное устранение         
данного противоречия.                                                           
                                                                                
Часть 4 статьи 28.3 Кодекса об административных правонарушениях гласит          
буквально следующее: "Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять       
протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 2 и 3    
настоящей статьи, устанавливается соответствующими федеральными органами        
исполнительной власти". Слово "соответствующими" в данной правовой норме        
вносит неопределенность в процессы толкования и правоприменения, порождает      
бездействие ряда федеральных исполнительных органов, поскольку ни один из них   
конкретно не обязан в установленные законом сроки издать правовой акт,          
который определял бы перечень должностных лиц, уполномоченных составлять        
протоколы об административных правонарушениях. Это парализует применение        
некоторых составов административных правонарушений, предусмотренных кодексом.   
                                                                                
Важно подчеркнуть, что Кодекс Российской Федерации об административных          
правонарушениях не исключает возможности наделения должностных лиц              
исполнительных органов субъектов России правом составления протокола по         
отдельным составам правонарушений, но в соответствии с действующей редакцией    
части 4 статьи 28.3 для этого требуется решение соответствующего федерального   
органа исполнительной власти. Такое решение довольно сложно подготовить с       
организационной точки зрения, поскольку в каждом субъекте Федерации имеются     
своя структура исполнительной власти, свой перечень должностных лиц, которые    
с течением времени меняются. При отсутствии же такого решения лица, виновные    
в совершении административного проступка, не подвергаются соразмерному          
административному наказанию, уходят от ответственности, развивается             
беззаконие. Предлагаемая нами поправка в часть 4 статьи 28.3 Кодекса            
Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет              
сравнительно простым способом решить данную проблему. Мы предлагаем наделить    
соответствующие исполнительные органы субъектов Федерации правом определять     
перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы.                  
                                                                                
Нам известно, что данная инициатива получила отрицательный отзыв                
Правительства Российской Федерации, отрицательные заключения Комитета по        
конституционному законодательству и государственному строительству, Правового   
управления Аппарата Государственной Думы. Однако доводы, высказанные в          
упомянутых отзыве и заключениях, нам представляются недостаточно                
убедительными.                                                                  
                                                                                
Правительство Российской Федерации квалифицирует нашу законодательную           
инициативу как нецелесообразную, поскольку уже имеются механизмы наделения      
должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации              
полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях. Никто    
не сомневается в наличии этих механизмов, однако практика показывает, что эти   
механизмы малоэффективны, громоздки и недостаточно мобильны.                    
                                                                                
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и             
государственному строительству полагает, что наша законодательная инициатива    
не согласуется с концепцией кодекса в части разграничения полномочий между      
федеральными и региональными органами исполнительной власти. Но это не совсем   
так, поскольку концепция кодекса вовсе не исключает участия представителей      
органов исполнительной власти субъектов Федерации в административном            
производстве. Речь идет лишь о незначительном расширении полномочий субъектов   
Федерации, что, вообще-то говоря, является нормальной тенденцией в              
федеративном государстве.                                                       
                                                                                
Нельзя согласиться с доводами Комитета по конституционному законодательству и   
государственному строительству, что принятие нашей поправки якобы повлечет за   
собой право должностных лиц исполнительных органов субъектов Федерации          
составлять протоколы об административных правонарушениях по всем статьям        
Особенной части кодекса. Буквальное толкование Кодекса Российской Федерации     
об административных правонарушениях приводит к противоположным выводам. В       
частях 2 и 3 статьи 28.3 содержатся весьма конкретные указания, должностные     
лица каких именно органов уполномочены составлять протоколы об                  
административных правонарушениях, что невозможно истолковать расширительно.     
Мы полагаем, что если федеральный кодекс допускает составление протоколов       
должностными лицами исполнительных органов субъектов Федерации, то и перечень   
соответствующих должностных лиц должны определять сами эти органы. В самом      
деле, если федеральный закон доверил исполнительным органам субъектов           
Федерации составлять протоколы об административных правонарушениях, то почему   
он не может доверить этим органам полномочия по установлению перечня            
соответствующих должностных лиц? Неужели руководитель исполнительного органа    
субъекта Федерации не вправе самостоятельно поручить непосредственно            
подчиненным ему должностным лицам конкретную работу и ему необходимо для        
этого ходатайствовать перед федеральным органом исполнительной власти? И есть   
ли смысл так перегружать федеральные исполнительные органы, призванные решать   
более важные задачи?                                                            
                                                                                
Мы убеждены, что предлагаемая нами поправка в Кодекс Российской Федерации об    
административных правонарушениях является вполне логичной, вписывается в        
общую концепцию административного законодательства, не противоречит             
Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Ее принятие упростит    
деятельность государственных органов, позволит им более эффективно              
осуществлять властные полномочия и публично значимые функции в сфере            
административного производства. Хочется надеяться, что Государственная Дума     
прислушается к этой инициативе и внесет в законодательство такие поправки,      
которые позволят усовершенствовать имеющуюся административную процедуру.        
Спасибо за внимание.                                                            
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Павел Александрович.                             
                                                                                
Содоклад первого заместителя председателя Комитета по конституционному          
законодательству и государственному строительству Александра Петровича          
Москальца. Пожалуйста.                                                          
                                                                                
МОСКАЛЕЦ А. П. Уважаемый Артур Николаевич, уважаемые коллеги! Данная            
законодательная инициатива, вообще-то, достаточно проста. Предлагается часть    
4 статьи 28.3 Кодекса об административных правонарушениях дополнить             
положением о том, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять       
протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 2 и 3    
этой статьи, кроме федеральных органов исполнительной власти могут              
устанавливать и исполнительные органы государственной власти субъектов          
Российской Федерации.                                                           
                                                                                
Комитет по конституционному законодательству и государственному                 
строительству, рассмотрев проект закона, отмечает, что предлагаемые             
дополнения не согласуются с концепцией кодекса в части разграничения            
полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами         
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что     
данная концепция основана на принципе разграничения полномочий между органами   
госвласти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,                
установленном в главе 3 Конституции и реализованном в статьях 1.1, 1.3, 22.1,   
22.2 и 28.3 Кодекса об административных правонарушениях.                        
                                                                                
Более того, принятие предлагаемого дополнения позволило бы должностным лицам    
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации    
составлять протоколы об административных правонарушениях не только по           
указанным статьям, а и по всем статьям Особенной части кодекса, что не только   
противоречит концепции кодекса, но и значительно превосходит саму цель          
законопроекта, изложенную в пояснительной записке. Принятие предложенного       
дополнения приведет и к неконтролируемому расширению полномочий органов         
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что, вообще-то,           
противоречит ограничительному характеру норм кодекса, устанавливающих           
перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об      
административных правонарушениях.                                               
                                                                                
В предложенной редакции также не содержится указание и на то, какие именно      
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять     
своих должностных лиц правом составлять протоколы об административных           
правонарушениях.                                                                
                                                                                
Кроме того, принятие законопроекта, по нашему мнению, приведет к внутреннему    
противоречию в кодексе, поскольку он противоречит части 4 статьи 1.3 кодекса,   
устанавливающей, что в соответствии с установленной структурой федеральных      
органов исполнительной власти Кодекс Российской Федерации об административных   
правонарушениях определяет подведомственность дел об административных           
правонарушениях. Таким образом, указанная норма и норма, проектируемая          
законопроектом, являются взаимоисключающими.                                    
                                                                                
С учетом изложенного рассматриваемый законопроект рекомендуется Комитетом по    
конституционному законодательству и государственному строительству к            
отклонению.                                                                     
                                                                                
Спасибо.                                                                        
                                                                                
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Александр Петрович.                              
                                                                                
Уважаемые коллеги, есть вопросы к докладчику и содокладчику? Нет. Желающие      
выступить? Заключительное слово? Нет. Я ставлю на голосование. Кто за то,       
чтобы принять данный законопроект в первом чтении?                              
                                                                                
Включите режим голосования.                                                     
                                                                                
Кто без карточки?                                                               
                                                                                
Покажите результаты голосования.                                                
                                                                                
               РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (16 час. 51 мин. 13 сек.)                 
Проголосовало за                1 чел.0,2%                                      
Проголосовало против           24 чел.5,3%                                      
Воздержалось                    0 чел.0,0%                                      
Голосовало                     25 чел.                                          
Не голосовало                 425 чел.94,4%                                     
Результат: не принято                                                           
                                                                                
Не принято.