Заседание № 37
12.04.2017
Вопрос:
О проекте федерального закона № 123588-7 "О ратификации Протокола № 15, вносящего изменения в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод".
Стадия рассмотрения:
Рассмотрение законопроекта в первом чтении
Фрагмент стенограммы:
Строки с 2873 по 3110 из 9723
3-й вопрос, проект федерального закона "О ратификации Протокола № 15,
вносящего изменения в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод".
Докладывает официальный представитель Президента Российской Федерации
заместитель министра юстиции Российской Федерации Михаил Львович Гальперин.
ГАЛЬПЕРИН М. Л., официальный представитель Президента Российской Федерации,
заместитель министра юстиции Российской Федерации.
Уважаемый Иван Иванович, уважаемые депутаты Государственной Думы! Президентом
Российской Федерации внесён проект федерального закона о ратификации
Протокола № 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод.
Протокол № 15 подготовлен при активном участии Российской Федерации и
является продолжением курса Российской Федерации, с одной стороны, на чёткое
и неукоснительное соблюдение своих обязательств, которые были приняты при
вступлении Российской Федерации в Совет Европы, с другой стороны, на защиту и
обеспечение суверенитета Российской Федерации и на обеспечение развития
правовой системы Российской Федерации, основанной на её Конституции.
Протоколом № 15 впервые закрепляется субсидиарная роль Европейского Суда по
правам человека по отношению к государственным правовым системам и судебным
системам. Субсидиарность является одним из основных принципов, на которых
построена европейская правовая система защиты прав человека.
Данный принцип означает несколько вещей. Прежде всего, этот принцип означает
- и это закрепляется в протоколе непосредственно в преамбуле к европейской
конвенции о правах человека, - что обязанность по защите прав человека лежит
прежде всего на самих государствах, а не на Европейском Суде по правам
человека, соответственно, государства свободны в том числе в выборе на
основании своих правовых систем тех форм защиты прав человека, которые
соответствуют национальным конституциям.
Кроме того, принцип субсидиарности выражается в требовании соблюдения правил
исчерпания национальных правовых форм защиты. Это означает, что Европейский
Суд по правам человека не является четвёртой инстанцией по отношению к
национальным судам государств - членов Совета Европы, соответственно, жалоба
в Европейский Суд является вспомогательным, дополнительным средством для
защиты прав, которые, возможно, нарушены государством и которые защищаются
европейской конвенцией. Юрисдикция Европейского Суда строго ограничена и
сводится лишь к надзору за выполнением государствами обязательств по
европейской конвенции о защите прав человека, и ЕСПЧ не может подменять
государственные органы и государственные суды в решении тех или иных вопросов
по защите прав граждан этих государств. Также Европейский Суд по правам
человека не может пересматривать и отменять решения соответствующих
национальных судов. Введение принципа субсидиарности в основной текст
конвенции усиливает возможности государства, в данном случае Российской
Федерации, в защите своего суверенитета в отношениях с Европейским Судом по
правам человека.
В соответствии с Протоколом № 15 срок подачи жалоб в Европейский Суд по
правам человека сокращается с шести месяцев до четырёх, что должно снизить
нагрузку на суд и ускорить вынесение им качественных, продуманных решений о
приемлемости или неприемлемости той или иной жалобы. Кроме того, вносится
поправка в пункт 3 статьи 35 конвенции, которая упрощает основания для
отклонения жалобы, поданной в суд. Так, предусмотрен критерий, что при
незначительности жалобы и отсутствии значительного ущерба, даже если дело не
было надлежащим образом рассмотрено национальными судебными инстанциями, всё
равно Европейским Судом по правам человека эта жалоба может быть признана и
признаётся неприемлемой.
Как я уже сказал, протокол готовился с активным участием органов
государственной власти Российской Федерации - это результат и один из
важнейших этапов реформы Европейского Суда по правам человека, его эволюция
во взаимоотношениях с национальными правовыми системами. Уже тридцать три из
сорока семи государств - членов Совета Европы ратифицировали Протокол № 15,
соответственно, работа на решающей стадии, и в течение трёх месяцев после
последней ратификации протокол должен вступить в силу.
Просим поддержать.
Спасибо за внимание.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
С содокладом от Комитета по международным делам выступает Ирина Дмитриевна
Евтушенко.
ЕВТУШЕНКО И. Д., фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Добрый день, уважаемый Иван Иванович, уважаемые коллеги! Комитет по
международным делам рассмотрел проект федерального закона "О ратификации
Протокола № 15, вносящего изменения в Конвенцию о защите прав человека и
основных свобод".
Михаил Львович очень подробно объяснил суть проекта закона. Основной целью
Протокола № 15 является повышение эффективности деятельности Европейского
Суда по правам человека - контрольного органа, созданного для обеспечения и
соблюдения норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года
государствами - участниками конвенции.
Российская Федерация заинтересована в том, чтобы работа по реформированию
Европейского Суда по правам человека была ориентирована на деполитизацию
суда, на неукоснительное соблюдение в деятельности суда принципа
субсидиарности и строгое соблюдение судом критериев приемлемости жалоб, а
также рамок своей юрисдикции, которая строго ограничена и сводится
исключительно к надзору за выполнением государствами-участниками своих
обязательств по конвенции.
Российские граждане получили право обращаться в Суд по правам человека с 5
мая 1998 года - с даты вступления в силу Конвенции о защите прав человека и
основных свобод в Российской Федерации; обращаясь в суд, наши граждане
реализуют право, гарантированное частью 3 статьи 46 Конституции Российской
Федерации, согласно которой каждый вправе в соответствии с международными
договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по
защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся
внутригосударственные средства правовой защиты. Это конституционное положение
со всей определённостью указывает на субсидиарный, то есть дополнительный,
характер системы правовой защиты, действующей в рамках конвенции, и подача
жалобы в Суд по правам человека является вспомогательным, дополнительным
средством для защиты прав и свобод человека при их возможном нарушении в
пределах национальных правовых систем. Защиту прав человека должны
обеспечивать прежде всего национальные власти государств-участников, учитывая
при этом, что Европейский Суд по правам человека не является высшей
инстанцией по отношению к судебной системе государства и не имеет полномочий
по отмене решений, вынесенных национальными судами.
По мнению Комитета по международным делам, вносимые Протоколом № 15 изменения
в полной мере отвечают интересам Российской Федерации, так как направлены на
снижение загруженности суда, способствуют обеспечению большей
последовательности, предсказуемости и стабильности его прецедентной практики.
Введение принципа субсидиарности в основной текст конвенции в качестве
базового позволит государствам - участникам конвенции усилить возможности по
защите своего государственного суверенитета в отношениях с Европейским Судом
по правам человека.
Протокол № 15 вступает в силу в первый день месяца по истечении трёхмесячного
срока с даты, когда все участники конвенции выразят своё согласие на
обязательность для них Протокола № 15, - Михаил Львович уже сказал, что
тридцать три из сорока семи государств-участников ратифицировали протокол.
На законопроект "О ратификации Протокола № 15..." имеется положительный отзыв
Комитета Совета Федерации по международным делам. У Правового управления
Аппарата Государственной Думы замечаний по законопроекту нет. Принятие
Федерального закона "О ратификации Протокола № 15..." не потребует признания
утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов
федерального законодательства. Реализация Протокола № 15 не повлечёт за собой
дополнительных ассигнований из федерального бюджета.
>В связи с изложенным Комитет по международным делам рекомендует
Государственной Думе ратифицировать Протокол № 15, вносящий изменения в
Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Коллеги, есть ли вопросы? Есть.
Включите режим записи на вопросы.
Покажите список.
Альшевских Андрей Геннадьевич.
АЛЬШЕВСКИХ А. Г., фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Михаил Львович, понятно, что ратификация протокола в интересах страны и
полностью укладывается в логику принимаемых государством решений, но всё-таки
хотелось бы понять, в чём причина такого долгого рассмотрения - более трёх
лет понадобилось для того, чтобы вы подписали данный документ, - скажите,
были какие-то подводные камни, которые не дали вам более оперативно подписать
данный протокол?
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Такие сроки связаны с прохождением стандартных
внешнеполитических процедур, никаких подводных камней с точки зрения текста
протокола нет, просто в каждом государстве, естественно, проходят все
процедуры по принятию соответствующего закона, то есть это связано со сроками
обычного процесса подготовки важных международных документов.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Сидякин Александр Геннадьевич.
СИДЯКИН А. Г., фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Михаил Львович, как известно, человеку свойственно ошибаться, и судьи
Европейского Суда по правам человека ошибались несколько раз по-крупному:
англичан они принуждали обеспечить заключённым право на участие в
голосовании, от итальянцев требовали изъять распятия, религиозные атрибуты из
школ, в отношении России были решения, с которыми мы были не согласны, и было
постановление Конституционного Суда, - но мы знаем, что это ведь не только
ошибки, иногда решения политизированы, откровенно политизированы. Вот сейчас
у нас один политический деятель занимается такой политической некрофилией:
призывает несовершеннолетних ходить на митинги и обещает за это по 10 тысяч
евро от Европейского Суда по правам человека - мне кажется, это как раз тот
случай, когда Европейский Суд по правам человека используют в политике.
Правильно ли я понимаю, что этот протокол к конвенции в вопросе о праве на
усмотрение при применении конвенции соответствует нашему постановлению
Конституционного Суда о том, что у нас есть право на усмотрение в реализации
этих решений в случае противоречия их нашему национальному законодательству?
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Спасибо большое за вопрос, он, по сути дела, обращает нас к
истокам, к причинам разработки и принятия этого протокола. Нельзя сказать,
что этот протокол как-то санкционирует, подтверждает законодательную практику
и механизм, который существует в Российской Федерации, вместе с тем протокол
закладывает важную идеологическую основу для его развития. Как было сказано,
это вопрос о применении принципа субсидиарности, и действительно, в том числе
принятый и вступивший в силу федеральный конституционный закон о внесении
изменений в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", которым
предусматривается механизм оценки возможности исполнения решения ЕСПЧ с точки
зрения Конституции Российской Федерации, основан как раз на принципе
субсидиарности - этот принцип теперь будет не какой-то теоретический, а
непосредственно в преамбуле Европейской конвенции по правам человека будет
закреплён.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Иванов Максим Анатольевич.
ИВАНОВ М. А., фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Спасибо, Иван Иванович.
Уважаемый Михаил Львович, чем всё-таки вызвана необходимость сокращения срока
подачи жалобы с шести до четырёх месяцев? Это первое.
>И второе. Вот в настоящее время из сорока семи государств - участников
конвенции Протокол № 15 ратифицировали тридцать три государства. Есть ли
информация о перспективах ратификации протокола оставшимися странами?
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Спасибо большое за вопрос. Тенденцию в процессе ратификации
протокола мы оцениваем как позитивную. Вы видите, что большая часть
государств - членов Совета Европы уже ратифицировала протокол, и Россия
действует уже с учётом опыта этих государств. Этот процесс идёт планомерно, и
мы надеемся, что он будет доведён до конца.
Что касается сокращения срока с шести до четырёх месяцев, эта инициатива
обсуждалась на встречах на уровне Комитета министров Совета Европы, на
нескольких конференциях, на которых разрабатывались подходы, реализованные в
соответствующем протоколе, в том числе это связано с позицией Суда по правам
человека - сократить количество поступающих туда жалоб и переложить всё-таки,
как это и предусмотрено изначально европейской конвенцией по правам человека,
которая ратифицирована Российской Федерацией, на национальные правовые
системы, на национальные судебные системы защиту прав граждан этих
государств.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Фрагмент стенограммы:
Строки с 4827 по 4945 из 9723
Уважаемые коллеги, возвращаемся к рассмотрению 3-го вопроса повестки дня. Мы
перешли к вопросам.
Куринный Алексей Владимирович, пожалуйста.
КУРИННЫЙ А. В. У меня вопрос к Михаилу Львовичу.
Вопрос касается внесения изменений в 35-ю статью конвенции. По действующей на
сегодня редакции любое дело могло рассматриваться Европейским судом без
исключения, теперь же вводится понятие малозначительности - каковы критерии
этой малозначительности и кто её будет определять?
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Алексей Владимирович, большое спасибо за вопрос. Критерий
малозначительности и так существовал, но там был ещё и второй критерий: даже
несмотря на отсутствие значительного ущерба, жалоба всё равно подлежит
рассмотрению, признанию приемлемой, если лицо не получило надлежащую правовую
защиту в государстве. Как раз этот второй критерий убирается, чтобы, как я
сказал, снизить количество жалоб, причём жалоб, которые, собственно, сам
Европейский Суд по правам человека - именно он в своей практике вырабатывает
эти критерии - считает незначительными, и чтобы он мог сконцентрироваться на
жалобах на действительно существенное нарушение прав граждан государств -
членов Совета Европы. Могу ответить на ваш вопрос: этот критерий определяет
Европейский Суд по правам человека в своей практике.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Смолин снял свой вопрос.
Пожалуйста, Маринин Сергей Владимирович, фракция ЛДПР.
МАРИНИН С. В. Михаил Львович, в статье 5 протокола предлагается убрать
условие, при котором в ЕСПЧ не могут отказать в принятии индивидуальной
жалобы, а именно если дело надлежащим образом не было рассмотрено
внутригосударственным судом. Как часто принимали на таком основании жалобы от
российских граждан и как это скажется на работе российских судов?
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Действительно, этот механизм индивидуальных жалоб
впоследствии появился в конструкции Европейского Суда по правам человека.
Таких жалоб достаточно много, в том числе от граждан Российской Федерации, но
зафиксировано, что общее их количество неуклонно снижается. Могу привести
статистику: жалоб против Российской Федерации в 2011 году было 12 тысяч 454,
в 2012 году - уже 10 тысяч 754, в 2013 году - 12 тысяч 328, в 2014 году - 8
тысяч 913 и в 2015 году - 6 тысяч 3 индивидуальные жалобы. Мы видим тенденцию
к снижению количества жалоб даже при тех критериях приемлемости, которые
сейчас есть в конвенции, и мы ожидаем с учётом работы по совершенствованию
правовой системы Российской Федерации, по развитию наших
внутригосударственных механизмов защиты прав человека, что количество
индивидуальных жалоб будет и дальше снижаться. И вряд ли на эту тенденцию
сильно повлияют изменения, которые предлагаются Протоколом № 15, здесь скорее
действуют другие факторы.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Пожалуйста, Морозов Антон Юрьевич.
МОРОЗОВ А. Ю., фракция ЛДПР.
Уважаемый Михаил Львович, протоколом снимаются ограничения по возрасту для
судей: раньше был установлен максимальный возраст 70 лет, теперь судьи могут
бесконечно занимать эту должность - хотелось бы понять, в чём логика
подобного решения? Ведь у нас, например, федеральным законодательством
установлен предельный возраст для государственных служащих, я так понимаю,
что и в Европе есть определённые требования к максимальному возрасту, в конце
концов, нужна ротация, люди не должны засиживаться на этих должностях.
Объясните, пожалуйста.
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Абсолютно точно, ротация действительно нужна, поэтому
протоколом вводится предельный возраст 65 лет для кандидатов на
соответствующую должность - вот как раз эти изменения направлены, как вы
абсолютно правильно отметили, на ротацию состава Европейского Суда по правам
человека.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Уважаемые коллеги, кто хотел бы выступить, есть
желающие? Нет. Есть ли желание выступить у полномочных представителей
президента, правительства? Нет.
Пожалуйста, заключительное слово, Михаил Львович.
ГАЛЬПЕРИН М. Л. Спасибо большое.
Спасибо большое за обсуждение. Вопросы, которые сегодня были заданы, как раз
касались идеологии протокола. Я хотел бы подчеркнуть, что ратификация этого
протокола будет способствовать улучшению ситуации с точки зрения защиты
суверенитета Российской Федерации, а в дальнейшем - восстановлению баланса
между европейским правопорядком, практикой Европейского Суда по правам
человека и конституционным правопорядком в Российской Федерации. Поэтому
ратификация этого протокола, безусловно, в интересах Российской Федерации.
Просим поддержать. Спасибо большое.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо, Михаил Львович.
Заключительное слово содокладчика.
Евтушенко Ирина Дмитриевна, пожалуйста.
Микрофон включите Евтушенко Ирине Дмитриевне.
ЕВТУШЕНКО И. Д. Спасибо, Вячеслав Викторович.
Комитет по международным делам рекомендует Государственной Думе
ратифицировать Протокол № 15, поддержать его.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ. Спасибо.
Ставлю на голосование проект федерального закона "О ратификации Протокола №
15, вносящего изменения в Конвенцию о защите прав человека и основных
свобод", вопрос 3 повестки дня.
Включите режим голосования.
Покажите результаты.
РЕЗУЛЬТАТЫ ГОЛОСОВАНИЯ (14 час. 17 мин. 40 сек.)
Проголосовало за 416 чел.92,4 %
Проголосовало против 0 чел.0,0 %
Воздержалось 2 чел.0,4 %
Голосовало 418 чел.
Не голосовало 32 чел.7,1 %
Результат: принято
Закон принят.